三、关于城市郊区土地改革的思想和政策

　  1948年以前，由于大城市尚未解放，土地改革基本上是在乡村中进行的。1948年下半年以后，随着大中城市的陆续解放，城市郊区如何进行土地改革的问题自然就提上了议事日程。由于城市郊区面临未来城市发展中的规划问题和建设用地，显然不能实行乡村土地改革的政策。1949年1月26日，毛泽东致电入关的第四野战军负责人并告北平市委、天津市委：“乡村中的土地改革办法，决不能施行于大城市附近。”

　  早在1948年12月，东北局就制定了(经中央批准)《关于沈阳市郊土地问题的解决办法》。该《办法》鉴于沈阳市郊公、私土地多为水田和菜地，并多采取比较进步的经营方式的具体情况，决定不采取农村土地改革办法，规定：原有公地一律不分；地主、旧式富农，除留下自己够种的土地外，其余由政府没收或征收，地权归政府所有；公地和没收、征收来的土地，由市政府出租给农民使用。

　  1949年3月28日，天津军管会制定出(经中央批准)《关于市郊农用土地问题暂行解决办法的决定》，其中规定：郊区凡没收地主与征收旧式富农的土地，连同一切公地，归市政府所有，统一由市财政局管理，其原佃农，一般维持不动，未出租的土地，尽先租给无地少地的贫雇农及愿意耕种的失业工人。承租者以户为单位，向市财政局订立租约，租额最高不超过产量的30％。同年5月31日，北平军管会也公布了《关于北平市辖区农业土地问题的决定》，对于市郊土地的处理，采取了与天津大致相同的办法。

　  1950年1月，政务院根据平、津两地市郊土地改革的经验，发出《关于处理老解放区市郊农业土地问题的指示》，规定了城市郊区土地改革的若干政策和办法，除了上述平、津两市中已提出的政策外，还提出以下两条重要规定：（1）除没收地主的土地、耕畜、农具及多余的粮食和农村中多余的房产，“所有与工商业相连的土地和房屋一律不动，地主的其他财产一律不动，一律不得追挖地主底财，并允许地主将底财投资于工商业”。（2）“凡使用城市郊区国有土地耕种者，一律不再交租，具照章缴纳农业税。”

　  以后，新解放区城市郊区的土地改革，也基本上贯彻了上述思想和方针、政策，将一切没收来的土地所有权归国家所有。

　  第二节　　  关于乡村基层政权建设

　  乡村民主政权建设，是这个时期农村继土地改革后的又一个重大举措，也是为了巩固和完善长期革命战争和土地改革所形成的农村基层政权，使其合法化和正规化，这个时期的乡村政权建设，为后来党的一系列政策得以顺利贯彻，奠定了坚实的基础。

　  一、乡村基层政权的组建

　  人民基层政权组织诞生于革命根据地时期。大革命时期，中国共产党领导的农村人民基层政权组织是党领导的乡农民协会，当时提出“一切权力归农会”。土地革命时期，各根据地都建立了基层政权组织，1933年12月公布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》规定，乡苏维埃设代表会议，是全乡最高权力机关。在代表会议闭会期间，由会议选出的主席团主持全乡政府的日常工作。主席团设正、副主席和文书各一人以及各种专门委员会。抗日战争时期，在统一战线基础上，各抗日根据地以乡镇为最基层的政权组织，设参议会为乡镇最高权力机关，参议会闭会期间，由其选出的乡镇政府委员会主持日常工作，委员会内设乡长(镇长)、文书和各专门委员会。华北地区的根据地则以相当于乡镇规模的“行政村”为基层政权，实行县、区、村三级政府组织。解放战争时期，内蒙和东北解放区也向华北那样，以相当于乡镇规模的“行政村”为农村基层政权，村设人民代表会议和村政府，一个行政村由多个自然村组成。

　  新中国成立以后，中央人民政府在原有解放区农村基层政权的基础上，重新调整和组建了农村基层政权。1950年12月，政务院颁发了《乡(行政村)人民代表会议通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》。使农村基层政权建设有了统一的法规和准则。根据上述《通则》，乡人民政府由正、副乡长、文书和委员若干人组成。乡政府干部一般由当地人产生，他们多由上级政府或派遣的工作队物色，主要从土地改革和其他运动中涌现的积极分子中选拔，然后经过群众同意。由于建国初期正处于建政时期，并且在县与乡之间，还存在着“区”这一级政府机构，因此自上而下的色彩比较明显，无论基本体制还是乡政府干部的任免，上级政府都起着决定性的作用。

　  在此期间，以新解放区为主体的华东、中南和西南各省，为了方便土地改革，还将民国时期实行的“大乡制”改为小乡，即缩小乡的规模，在县与乡之间设立“区”来加强县政府对乡镇的控制。例如：湖南省农村的乡就由原来的1681个划分为19485个，镇由原来的104个变为209个，并设立区965个。据内务部1952年9月统计，当时全国除西藏和台湾外，共有县辖区18330个，乡(行政村)284026个，其中华北有县辖区2059个，行政村84732个。[5]据华北财委1952年7月报告，初步确定全华北享受津贴补助的村干部约12万人。[6]西北地区1952年共有15260个乡，6217440户，其中90．6%为农业人口。[7]

　  土地改革彻底消灭了农村中过去把持乡村政权的地主豪绅，大大加强了政府对农村的控制，使得政权完全深入到乡村一级。据1952年7、8月间中央有关部门对华东、华北、西北、东北四个大区的调查，“乡人民政府所设委员会，除常有的民政、财政、治安、文教、生产、卫生等委员会外，上级为推动某项工作，又经常指示成立一些组织，如抗旱、护麦、查田评产、征收入仓、防疫、防洪、军人转业、捕虫等委员会，甚至新华书店、保险公司、人民银行、贸易等部门有的地方亦派人到乡组织直属自己的推销、牲畜保险、储蓄委员会。”[8]又据1952年12月中共中央西北局向中央的报告，仅乡级组织就有30种，即：乡人民代表会议、乡政府委员会；乡政府领导下的生产、文教、治安、调解、优抚、防旱抗旱、评判、检查、养路、冬学、修建、卫生、保险、保畜、防堤、防治虫害、减免公粮、农业税调查征收评议、农村业务、土地证等20种工作委员会；还有党支部委员会、宣传委员会、团支部委员会、乡妇联委员会、抗美援朝委员会、中苏友好协会、乡农民协会、民兵中队等8种组织。

　  当时乡村政府的另一个特点是干部兼职多。由于机构多，人手少，乡镇干部的兼职自然就很多，尤其是脱产和半脱产的干部(指领取政府生活费补贴的干部)。据1952年7、8月间中央有关部门的调查，乡村干部兼职过多是普遍现象。多者如陕西省绥德县义尚坪乡，9个乡干部共兼任着110个职务；河南省许昌县于庄乡，乡长身兼19职，农会主席身兼17职。[9]以至中共中央1952年7月23日批转的《华东局有关互助合作运动若干政策问题的规定》要求“为了不耽误乡、村干部的生产时间，应减少他们的兼职，并在农民群众中吸收更多的积极分子参加工作，尽可能做到一人一职。”[10]

　 对于乡的区划普遍较小，机构多，不利于管理的问题，中共中央在1952年11月12日指出：

“乡是我国人民民主政权的基层组织，其区划大小所依据的原则，除须照顾自然条件外，更重要的是为了便于领导群众，进行生产和行政管理。依照生产发展的趋势，特别是农村逐渐实行合作化以至将来的集体化，则现在农村中所划的小乡制，是不能适应的，必须改行大乡制，将乡所管辖的人口及土地面积的范围有步骤、有计划地加以扩大。

但由于目前农村经济的发展，一般尚未达到必须将乡的范围再行划大才能促进生产的情况，同时，由于改变乡的区划工作，对各方面的影响及牵动极大，如过多或过早的变动均为不利，且在土地改革结束前后，若干地区亦已分别作了某些调整。所以确定：除华北地区原为小行政村制，得在今后一年之内完成重新区分并划大为乡的工作外，其余各地区乡的区划，暂以依照目前状态不变为原则。个别地方，区划确属不适当者，得依据和围绕当地乡的经济中心，经过省级批准，进行个别调整。”

　 根据上述原则，1952年和1953年全国各大行政区乡的数目确定为：中南区75000个，西南区35000个，东北区21000个，华东区45000个，华北区35000个，西北区11000个。

关于乡干部的编制，中共中央确定：“按照当时全国农业人口及现在所确定的乡的总数计算，每乡人口大致平均至少2000人。为照顾国家财政负担及实际工作需要，每乡脱离生产的干部确定平均为3人。1953年每人供给的生活费平均为180万元，即每月15万元（人民币旧币值，1955年币值改革时，1万元折合新币1元——本书注）。”

　  为了避免各大区自行变更乡的数目和增加脱产人员编制，中共中央特别指出：“今后各大行政区乡的总数及脱离生产干部的总数，如必须超过前述规定者，须先报经中央批准，方得变动。” [11]

　  二、改进乡村政府工作