四、从“三三制”政权向联合政府过渡的努力

　　1935年1月，中共中央在长征途中举行力挽狂澜的遵义会议，结束了王明“左”倾机会主义路线在党内的统治，确立了毛泽东在全党的领导地位。鉴于日本侵略者继侵占东北三省之后又加剧向华北扩张，为了动员全国各族各界人士同赴国难，中共中央及时调整了政策。8月1日，中共驻共产国际的代表，以中华苏维埃共和国中央政府和中国共产党中央委员会的名义，发表《为抗日救国告全体同胞书》(即著名的“八一宣言”)，呼吁各党派和各界人士停止内战，捐弃前嫌，成立“全中国统一的国防政府”和“集中一切国力(人力、物力、财力、武力等)去为抗日救国的神圣事业而奋斗。”[26]10月，中共中央率领长征的红军主力胜利到达陕北。11月，决定成立中华苏维埃共和国中央政府驻西北办事处，下设八部一局，管辖陕甘、陕北两省和关中、神府、三边三特区，发动农民开展土地革命和抗日反蒋运动，以巩固西北革命根据地和重建全国苏维埃运动中心。月底，中华苏维埃共和国中央政府和中国工农红军革命军事委员会联合发表《抗日救国宣言》，重申愿同抗日反蒋的任何政治派别、武装队伍、社会团体，进一步组织“抗日联军和国防政府”。12月，中共中央在瓦窑堡举行政治局会议，通过《关于目前政治形势与党的任务决议》，进一步强调建立抗日民族统一战线的重要性和可能性，指出国防政府与抗日联军是这个战线最广泛与最高的组织形式，集合各式各样反日反卖国贼的团体、军队和政权，加上苏维埃与红军就是国防政府与抗日联军。“为了使民族统一战线得到更加广大的与强有力的基础，苏维埃工农共和国及其中央政府宣告：把自己改变为苏维埃人民共和国。”[27]会后，毛泽东在题为《论反对日本帝国主义的策略》报告中，对这一改变作了解释。他说：之所以改工农共和国为人民共和国，“是因为日本侵略的情况变动了中国的阶级关系，不但小资产阶级，而且民族资产阶级，有了参加抗日斗争的可能性”，“我们的政府不但是代表工农的，而且是代表民族的。”[28]

　　为了共图抗日大业，中国共产党自1935年冬天开始同国民党秘密谈判，敦促他们“停止内战，一致抗日”。鉴于蒋介石亲日反共的立场有所动摇，中国共产党于1936年初放弃了“抗日反蒋”的口号。9月，为了实现从“抗日反蒋”到“逼蒋抗日”与“联蒋抗日”的方针转换，中共中央作出《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》，又提出团结一切抗日力量，把建立人民共和国改为“建立民主共和国”，强调这是“从广大人民的民主要求产生出来的最适当的统一战线的口号”。指出民主共和国“是较之一部分领土上的苏维埃制度在地域上更普及的民主，较之全中国主要地区上国民党的一党专政大大进步的政治制度”，因此，“中国共产党宣布积极赞助民主共和国运动。并且宣布民主共和国在全中国建立，依据普选权的国会实行召集之时，苏维埃区域即将成为它的一个组成部分，苏区人民将选派代表参加国会，并将在苏区内完成同样的民主制度。”同时指出，“扩大与巩固共产党，保障共产党政治上组织上完全独立性，和内部的团结一致性，是使抗日的民族统一战线与民主共和国得到彻底胜利的最基本的条件。”[29]12月，中共中央以顾全大局，团结抗日的诚意，和平解决了“西安事变”，促使抗日民族统一战线的形成向前迈进了一步。1937年2月10日，又致电国民党五届三中全会，提出五项要求：停止一切内战，集中国力，一致对外；保障言论、集会、结社之自由，释放一切政治犯；召集各党各派各界各军的代表会议，集中全国人才共同救国；迅速完成对抗战之一切准备工作；改善人民生活。同时许诺，如果国民党将上述要求定为国策，共产党则作出四项保证：在全国范围内停止推翻国民政府之武装暴动方针；苏维埃政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，直接受南京中央政府与军事委员会之指导；在特区政府区域内，实行普选的彻底民主制度；停止没收地主土地的政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领。这五项要求和四项保证，是调整国内阶级关系的重要决策，目的在于“取消国内两个政权的对立，便利于组成抗日民族统一战线，一致地反对日本的侵略。”[30]

　　为了促进抗日民族统一战线的形成，使延安成为领导救亡图存的中心和全国民主政治的先导，中共中央和中华苏维埃共和国中央政府主动让步，于1937年3月宣布：改苏维埃制度为民主共和制度，改中华苏维埃共和国中央政府西北办事处为中华民国国民政府陕甘宁特区(不久改称边区)政府。随后，组织起草选举法、改变政府系统方案、经济建设改革方案和文教建设改革方案四个委员会着手进行准备，以尽快实现这个转变。5月，西北办事处主席林伯渠召集各县苏维埃政府主席会议，决定从7月起根据《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区议会及行政组织》等法规，采用自下而上的普选办法改选各级政府。9月6日，陕甘宁边区政府成立，林伯渠任主席、张国焘任副主席。边区政府以延安为首府，下辖23县，面积13万平方公里，人口约150万。此后，边区政府就在以毛泽东为首的中共中央直接领导下，继承中华苏维埃共和国的历史使命，吸收土地革命时期政权建设的经验，为建立新的民主共和国探路和奠基。

　　1937年“七七事变”后，中国共产党为日本帝国主义全面进攻华北向全国发布第二次宣言，再次强调“立刻实现国共两党的亲密合作，以国共两党的合作为基础，团结一切抗日救国的党派，创立巩固的抗日民族统一战线”；“立刻改革政治机构，使中央与地方政府民主化，吸收各党各派及人民团体的代表参加国民会议与政府，使国民会议真正成为代表民意的权力机关，使国民政府真正成为抗日救国的国防政府。”[31]8月22日—25日，中共中央在陕北洛川冯家村召开政治局扩大会议，确定了全国的全民族的抗战路线和持久战的总方针，通过了《抗日救国十大纲领》和毛泽东写的宣传提纲《为动员一切力量争取抗战胜利而斗争》[32]。《抗日救国十大纲领》包括以下诸项：一、打倒日本帝国主义；二、全国军事的总动员；三、全国人民的总动员；四、改革政治机构；五、抗日的外交政策；六、战时的财政经济政策；七、改良人民生活；八、抗日的教育政策；九、肃清汉奸卖国贼亲日派，巩固后方；十、抗日的民族团结。[33]这十大纲领遂成为实行抗日民族统一战线的共同纲领。由于华北危急和日蒋矛盾的加深，再加上抗日力量的督促，国民党于1938年3月29日至4月1日，召开临时全国代表大会，通过《抗战建国纲领》，也主张“联合一切反对日本帝国主义侵略的势力，制止日本侵略”。这两个会议发布的纲领，成了国共合作迅速走向新阶段的契机和动力。9月22日，国民党中央通讯社发表了国共两党在庐山、南京谈判的成果《中国共产党为公布国共合作宣言》，翌日又发表了蒋介石《对中国共产党宣言的谈话》，承认共产党的合法地位，表示放弃内战、剿共方针，共同抗日。这两份文件的公布，标志着以国共两党合作为基础的抗日民族统一战线正式建立。

　　1938年春，共产党又向国民党建议，成立一个由各抗日党派、各军队、各群众团体代表参加的民意机关，这个机关要具有“不仅建议和备政府咨询的作用，而且能有商讨国是和谋划内政外交的权力”。[34]国民党采纳了这个建议，决定成立国民参政会。7月6日—15日，首届国民参政会第一次会议在武汉召开。虽然参政会还不是尽如人意的民意机构，但是中国共产党为了利用这个合法讲坛进行斗争，还是决定接受国民党的“聘请”。除毛泽东因病缺席外，陈绍禹、秦邦宪、林伯渠、吴玉章、董必武、邓颖超等6人出席会议并参加了各委员会的工作。

　　根据这次会议制订的省、市参议会组织条例，陕甘宁边区于同年11月将议会改称参议会，议员改称参议员。之后，于1939年1月在延安召开了第一届参议会，听取并审议通过了边区政府主席林伯渠作的政府工作报告，讨论并通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》及《陕甘宁边区政府组织条例》、《陕甘宁边区各级参议会组织条例》、《陕甘宁边区高等法院组织条例》等法制文献，选举产生了边区参议会和政府领导成员，高岗为议长、张邦英为副议长，林伯渠为边区政府主席，高自立为副主席，雷经天为边区高等法院院长。边区参议会是实现边区民主政治的重要体现，是通过普选产生的、包括各党派各阶级在内的边区全体人民的代表机关和最高权力机关，拥有选举和罢免边区政府最高领导成员，监督和弹劾边区政府工作人员，批准有关民政、经济建设、文化教育、地方军事等项计划，通过和审查边区政府预决算，审议和决定参议员各项提案等职权，实际上实行的是人民代表大会制度。边区参议会为抗日民主政权建设，为敌后各抗日民主根据地实行民主政治树立了榜样。

　　1939年12月，毛泽东发表了《中国革命和中国共产党》，指出现阶段中国革命的性质，不是无产阶级社会主义的，而是资产阶级民主主义的。但是“已不是旧式的一般的资产阶级民主主义的革命，而是新式的特殊的资产阶级民主主义的革命”，“就是在无产阶级领导之下的人民大众的反帝反封建的革命”。在谈到政权建设时说：“在抗日战争中，在中国共产党领导的各个抗日根据地内建立起来的抗日民主政权，乃是抗日民族统一战线的政权，它既不是资产阶级一个阶级的专政，也不是无产阶级一个阶级的专政，而是在无产阶级领导之下的几个革命阶级联合起来的专政。”[35]1940年1月，毛泽东发表《新民主主义论》，又进一步论述了民主主义革命的基本理论和基本纲领。在阐释新民主主义政治纲领时，他强调：现在所要建立的国家，“只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国”，“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。”“这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国，这就是抗日统一战线的共和国”，“这就是革命的中国、抗日的中国所应该建立和决不可不建立的内部政治关系”，这就是今天“建国工作的唯一正确的方向”。[36]同年3月，毛泽东在为中共中央起草的一个党内指示——《抗日根据地的政权问题》中重申：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”同时对抗日根据地的政权建设提出了“三三制”要求：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。[37]毛泽东关于“三三制”政权的指示下达后，陕甘宁边区党委和政府决定在绥德、富县、陇东等地先行试点。

　　根据毛泽东同志总结的抗战以来政权建设经验和中共中央新的指示精神，边区从1941年1月开始，按照“三三制”的原则，筹备召开第二届参议会。为了开好这次会议，边区专门成立了选举委员会，领导各级参议员和各级政府的选举事宜。在自下而上召开了乡、县两级参议会之后，于当年11月召开了边区第二届参议会。

　　会上，边区政府主席林伯渠作政府工作报告，总结自第一届参议会以来施政的成绩和问题，提出了今后的中心工作和方针，参议员经过充分讨论，一致予以通过。接着，讨论和决定是否接受中共中央提出的《陕甘宁边区施政纲领》，即《五一施政纲领》。中共中央西北局书记、上届参议会议长高岗向大会作了《关于五一施政纲领的解释》的报告，提请大会讨论采纳。这个纲领的基本精神是：团结、抗日、救中国。它更加全面、鲜明地体现了中国共产党团结抗战的基本路线和边区建设新民主主义社会的基本方针，举凡军事、优抚军属、“三三制”、人权保障、司法、廉政、农业、土地、工商、劳动、税收、文化、卫生、妇女、民族、华侨、俘虏、对待外国侨民等政策，逐项做了明确规定。[38]。这个纲领是对新民主主义政治、经济、文化纲领的具体化。全体参议员经过认真讨论一致同意采纳，并在决议中指出：“该纲领不但适合边区的需要，而且完全符合于中国的国情，是唯一正确的边区施政方针，也是团结抗战以救中国的良策。”[39]大会选举高岗为边区参议会议长，李鼎铭、谢觉哉为副议长；选举林伯渠为边区政府主席，李鼎铭又被选为副主席。依据有关法律，李鼎铭不能同时担任副议长和副主席，于是免去其副议长职务，补选安文钦为副议长。在选出边区委员会之后，发现18名委员中，共产党员占7名，超过了“三三制”的规定，徐特立当即主动申请退出，经大家同意，依次由非党人士白文焕递补。大会还选举雷经天为最高法院院长。边区第二届参议会的圆满成功，充分体现了“三三制”政权的各革命阶级联合专政的特点和民主集中制原则。它把边区的政权建设和民主政治发展到一个新的阶段。

　　针对陕甘宁边区是抗日战争的总后方，具有相对安定的和平环境，又遇到严重物质困难的特点，毛泽东果断地作出决定：工作要以经济建设为中心。他在1941年8月22日给谢觉哉的信中指出：“边区有政治军事经济财政锄奸文化各项重大工作，就现时状态即不发生大的突变来说，经济建设一项乃是其他各项的中心，有了吃穿住用，什么都活跃了，都好办了。”[40]在1942年12月西北高级干部会议上，他又进一步明确提出：“发展经济，保障供给，是我们的经济工作和财政工作的总方针。”[41]在这个总方针指导下实行公营私营兼顾、军需民用兼顾的原则，以发展农业为主同时注重发展工业。这些方针政策的提出和在边区大生产运动中的实践，是中国共产党领导中国人民为建设新型国家，在战争条件下进行的一次成功的经济建设，一次学习治国安邦的伟大实践。