建国以后，随着人民生活条件的明显改善，人口增长速度加快。死亡率由1949年的20‰降至1953年的14‰；人口自然增长率则由1949年的16‰上升至1953年的23‰。据1953年进行的第一次全国人口普查，中国大陆的人口达到58060万人，新中国建立后的四年净增人口4600多万。人口增长速度过快，不仅加重了社会负担，不利于国民经济的发展；而且也加重了家庭负担，不仅影响家庭生活水平的提高，也不利于妇女的解放和身体健康。因此，1953年以后，不少人开始呼吁改变鼓励多生，实行节制生育政策。1953年8月，邓小平就指示卫生部改变限制节育的态度和做法，帮助群众节育。1954年5月27日，全国妇联副主席邓颍超写信给邓小平，反映干部和群众要求节育的意见，得到邓小平的赞同。邓小平批示卫生部采取有效措施。根据批示，卫生部于7月和11月先后下达了关于改进避孕和人工流产问题的两个文件。1954年9月，著名民主人士邵力子在一届人大一次会议上首次提出：应该提倡避孕，并给予实际指导和物品供应。

　  为了澄清一些人对避孕节育问题的模糊认识，1954年12月27日，刘少奇在国务院二办召开的节育问题座谈会上，代表中共中央说：“现在我们要肯定一点，党是赞成节育的。”“全世界的人口增加，以中国为最快，现在每年平均增长率为百分之二。如果不节育，增加还要快。人口增加后有没有困难？有困难，困难很多。”“因此，应当赞成节育，不应反对。反对的理由都不能成立。”[1]

　  1955年3月1日，中共中央批转卫生部党组关于节制生育问题的报告。批语指出：“节制生育是关系到广大人民生活的以项重大政策性的问题。在当前历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的幸福，我们党是赞成适当地节制生育的。”1956年毛泽东主持制定的《农业发展纲要(草案)》规定：“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女，是家庭避免过重的生活负担，使子女受到较好的教育，并且得到充分就业的机会。”

　  1956年8月，周恩来在中国八大上关于第二个五年计划建议的报告中再次提出：“为了保护妇女和儿童，很好地教育后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制，卫生部门应该协同有关方面对节育问题进行适当的宣传，并且采取有效的措施。”

　  1957年3月，毛泽东在最高国务会议上也强调计划生育的必要性。同年10月，毛泽东在中共八届三中全会上又说：“人口节育，要三年试点宣传，三年推广，四年普及推行也是十年规划。不然，人口达八亿再搞就晚了。”他还强调：“我主张中学也加一门节育课，人类在生育上完全无政府主义是不行的，也要有计划生育。”[2]在此前后，著名学者马寅初、费孝通、陈达、吴景超等也都提出应该实行计划生育政策。

　  1957年“反右”运动开始以后，人口领域的学术讨论被作为政治问题遭到批判。1957年10月14日，人民日报发表了《不许右派利用人口问题进行政治阴谋》文章。马寅初关于控制人口的正确主张，也被当作马尔萨斯主义遭到围攻和批判、1958年开始的“大跃进”运动，不仅对工农业生产形势的估计过于盲目乐观，远远脱离了实际，而且造成了人力不够用的虚假现象，人多被认为是一件好事，“人多议论多，热气高，干劲大。”节制生育政策被搁置一旁。与此同时，马寅初的“新人口论”遭到公开批判。

　  1959至1961年，中国大陆国民经济发生严重困难。这三年当中，出生率下降，死亡率上升，人口增长陷于停顿。1962年以后，随着国民经济的好转，人民物质生活和营养状况得到改善，以及社会和家庭正常生活秩序的恢复，使得结婚和生育人数大幅度回升，人口增长走出谷底并开始猛增。1959年初婚妇女人数为339.2万人，1962年则达到577.4万人；同时，还有一些因前一阶段生活困难未生孩子的已婚育龄妇女进行补偿性生育，因此，从1962年起，出现了全国性的生育高峰。出生率1957年为34.03‰，1962年则达到37.01‰，1963年进一步上升为43.37‰；人口自然增长率1957年为23.23‰，1962年则达到26.99‰，1963年进一步上升为33.33‰。[3] 1964年进行全国人口普查的结果表明，我国大陆人口已经达到69458万人，接近7亿。

　  人口的急剧回升，重新引起党和政府对计划生育问题的重视。1962年12月18日，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，重申要实行计划生育：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使计划生育由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中的既定政策。……决不能把我国提倡节制生育，同反动的马尔萨斯人口论混为一谈。”《指示》要求：各级党委和政府要把这一工作列为议事日程之一，定期地进行讨论和检查；有关部门和群众团体要在党委的统一领导下，分工协作，做好宣传教育、技术指导、药物的生产和供应、科学研究等项工作。

　 周恩来是计划生育政策的积极宣传和推行者。 1963年他多次强调要实行计划生育。7月份，周恩来在二届人大常委第101次会议说：“实行计划生育必须采取有效的政策，有效的措施。”在随后接见参加安置工作领导小组组长会议的人员时又说：“要宣传节制生育，上海的经验证明，是不为也，非不能也”。[4]他在阐述计划生育的步骤时说：计划生育要有步骤地展开，先控制城市和近郊区人口，山区、偏僻地区和少数民族人口少的地方摆在次一步。关于计划生育的原则，周恩来说：“一方面要有一些规定，如在工资、住房、供应等方面，对实行计划生育的，要给予优待，一方面要自觉自愿，绝对不能强迫命令。又要自觉自愿又要有所约束。要用各种办法帮助人们避孕。”[5]

　  1963年12月31日，中共中央批转国务院第二次城市工作会议决定。该决定的内容之一是中央和地方都要成立计划生育委员会，具体领导计划生育工作。1964年1月，国务院成立计划生育委员会，下设办公室。各直辖市 和多数省也先后成立了计划生育委员会或领导小组，并在卫生部门专设办公室，配置了专职干部。部分市、地、县也设置了相应的机构和人员。为了从经费上保证计划生育工作顺利开展，1964年4月，国务院决定在国家预算科目中增设“计划生育支出”一款，列在卫生部卫生事业费项目中，专款专用。

　　 专门工作机构的建立，使计划生育的各项工作有了较快的进展。上海市是计划生育的先进城市，从1964年开始，出生率和自然增长率急剧下降：出生率由1954至1961年的年平均36‰以上降至1964年的20.66‰，1965年又进一步降至17.04‰；自然增长率则由1954至1961年的年平均28.58‰降至1964年的14.51‰，1965年又进一步降至11.35‰。1965年6月，中共中央、国务院批转上海市委、市人委关于计划生育工作的报告，介绍和推广他们的做法和经验：领导重视，把宣传教育放在重要位置，坚持说服教育和群众自愿的原则，辅之以必要的奖励措施，从而使计划生育逐步成为广大群众的自觉行动。天津市则在1963年就实行免费“结扎”和人工流产手术，计划生育从市区向郊区农村延伸，取得明显成绩。1965年7月，国务院计划生育委员会在天津召开了全国计划生育座谈会，介绍了他们的经验。在县及县以下的农村，也开展了计划生育工作，山东省文登县开展群众性的节育活动成绩显著，出生率由1963年的45‰降至1964年的29‰，1965年被评为全国计划生育工作先进县，1965年2月，国务院计划生育委员会在该县召开了全国计划生育工作现场经验交流会。但是，总得来说，受经济发展水平和文化、卫生条件所限，这个时期的计划生育工作主要是在城市中取得了较明显的成效，1965年1月9日，毛泽东在与美国友人斯诺谈话时，就表示对中国计划生育的进程不满意，因为在农村还没有推广。[6]

　  由于城市的经济、文化水平高于农村，抚养孩子的费用较高，同时医疗卫生和妇幼保健条件也优于农村，因此计划生育政策较农村更容易被居民接受，计划生育成绩城市就比农村明显。1963年以前，城市的出生率和自然增长率历年都高于县，1954至1958年，城市出生率年平均为39.80‰，县为32.34‰；城市自然增长率为年平均为31.30‰，县为20‰。以1964年为转折点，此后，城市的出生率和自然增长率历年都低于县，而且城乡差距不断扩大。1964至1966年，城市出生率分别为32.17‰、26.59‰和20.85‰，县出生率则分别为40.27‰、39.53‰和36.71‰；城市自然增长率分别降至24.90‰、20.90‰和15.26‰，县自然增长率仍然分别高达28.10‰、29.47‰和27.24‰。[7]

　  1965年8月20日，毛泽东在接见卫生部负责人时指示说：“你们开展农村卫生工作后，要搞节制生育。”1966年1月28日，中共中央批转的卫生部长写的《有关计划生育的几个问题》材料提出：“必须在抓城市的同时，以抓农村为重点。全国农村人口为城市的6倍，全国出生率能否大幅度下降，决定于农村。”“亟需抓紧时间，从点到面，分批推开。特别是人口多、人口密的地区，要作为重点，先走一步。”