如前所述，建国之始，国营企业从来源看由两部分组成：（1）小部分是在解放战争期间由根据地政府自行建立起来的，其中主要是军需工业，是为了供给战争需要而建立发展起来的，一般企业规模不大，经营管理方面也具有一定的军事性和供给制的特点，不重视经济核算（战争环境里不确定因素太多是主要原因），用当时的话说，就是“肉烂在锅里”，“利润多少都缴国库，核算不核算都一样”。（2）大部分是在解放战争期间随着城市的解放而没收接管的国民党政府所属企业及汉奸、战犯和反革命分子的企业及股权。由于这部分企业本来就管理混乱，所属系统复杂，再加上接管没收时的破坏（如人员逃走、帐册不全、资产损失等），接收时间的不一以及接收后为维持安定和生产继续进行而没有进行较大的改革，因此，在产权关系上、在资产存量上都是一笔糊涂帐，需要加以清理；同时，在企业经营管理上，也需要对这些管理制度五花八门、管理水平差异较大的状况予以改革整顿，以建立起符合新民主主义国营经济要求的经营管理体制。

　　  (一)明确产权，查清资产存量。

由于新中国国营企业的形成主要是靠革命手段接管没收过来的，由于其具体来源不同，没收时间不同，接管单位不同以及接管人水平等差异，既存在着一些应没收而遗漏或隐匿的企业及资产，也存在着没收了不应没收的企业或资产的情况，尤其是那些过去属于私人所有的企业、股权或资产，在没收过程中情况更为复杂，问题也最多。针对上述问题，1951年2月4日，政务院制定并颁布了《企业中公股公产清理办法》，开始着手清理公私合营企业及含有公股公产的私营企业中的公股公产。

　  按照政务院的规定，公股公产包括：（１）国民党政府及其国家经济机关、金融机关等在企业中的股份及财产（包括贷款、垫款，以下同）；（２）前敌国政府（指日本、德国、意大利）及其侨民在企业中的股份及财产；（３）已经或应依法没收归公的战犯、汉奸、官僚资本家及其他在企业中的股份及财产；（４）解放后人民政府及国家经济机关、国有企业对上述企业的投资。“办法”还规定，由国家控股并拥有大部分股份的中国银行、交通银行对企业的投资，在计算股权时，作公股计算，但所有权仍属于该银行。　

　  在清理前述四个方面来源的公股公产时，第三个方面的情况较为复杂，也容易产生偏差，因此，政务院又专门发出“关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子财产的指示”。该指示规定：（１）凡公私合营企业及私营企业中有战犯、汉奸、官僚资本家的股份和财产，应予没收时，必须报经大行政区人民政府审核并转请政务院批准后，方得执行。（２）属于一般土匪、特务、恶霸、反革命分子在企业中的股份和财产，经县（市）人民法庭或人民法院判决没收时，须经省人民政府（或其特令指定之专署）批准执行，省（直辖市）人民法院或人民法庭判决者，可直接执行。（３）过去经由县（市）人民法庭、各级人民法院判决或各级人民政府决定没收的上述两类财产，业经执行而无异议者，不再变更。据当时的材料看，这方面资产虽然在整个国有资产中所占比重不大，但是在需清理的公股公产中却占很大比重，尤其是第二类财产，相当分散、复杂。所幸在“镇反”运动中，政务院专门制定了没收反革命分子财产的详细规定。

　  公股公产的具体清理办法和程序为：由中财委按照企业性质及规模大小，分别指定主管机关或委托地方财经委员会指定主管机关负责进行。被指定的主管机关，则会同其他主管机关（如业务主管部门、投资主管部门）与私股代表协商清理股权、产权及改组董事会、监察人等机构的原则，拟具清理方案，报经中财委或地方财委批准或备案。关于清理原则，对于已经实行公私合营的企业，主要是在查清公私股权、资产的基础上，改组健全董监事会；对于含有公股公产的私营企业，则在查清公股公产后，按下述三种办法处理：（１）改组为公私合营的有限公司或股份有限公司；（２）撤回公股纯由私人经营；（３）暂时维持现状，由交通银行掌握公股股权，或委托地方政府代为管理。

　  清理工作原计划是自《企业中公股公产清理办法》颁布后（１９５１年２月９日）３个月内，属清理范围内的公私合营及私营企业均须自动向负责清理的主管机关或地方工商行政管理机关申请清理及拟定清理方案。但清理工作的实际进展则没有预期的那样快，３个月里，除东北要清理的不多，华北已将近结束外，其他各大行政区清理完毕的企业仅占少数。据交通银行总管理处统计，全国２０００余公私合营企业中，各地区查清情况报告中央者不过１２５２个单位，其中已清理完毕，成立董监事会正式公私合营或由一方撤股改组为公营或私营者，仅９８个单位，其余正在清理或尚未进行清理。针对这种情况，中财委一方面将清理期限延长，一方面制定了一些补充办法和指示，促使这项工作早日完成。如中财委关于“公私合营企业股权侵占问题处理办法致各地电”、“关于清理公股公产指定主管机关的确定”的指示、“关于公私合营企业的领导及公股股权收益划分的补充指示”、“关于公股公产清理及领导关系划分的补充指示”等。　 

　  这次公股公产清理工作，在公私产权划分上，采取了严格清晰的办法，除前面所述没收过程中有较为具体的法令政策和程序外，在处理企业中公私产权关系方面，也是本着公平合理、互不侵占的原则。例如原来政府曾决定解放前官僚资本企业之间以及其与国民党军政机关相互间的债权债务，均不清偿。但清理工作开始后，由于中国银行、交通银行尚有私股在内，与纯国有企业性质不同，因此决定对两行与已接管没收的国民党军政机关及官僚资本企业的债权债务，仍予清理，并制定了具体的清理办法。另外，中财委还对下列问题：（1）过去企业因升值增资或合并过程中的新股侵占旧股、私股侵占公股或公股侵占私股；（2）利用伪币贬值，迟缴股款，侵占了先缴股款股东权益问题；（3）以企业提留的福利金或股息红利等由公股代表以私人名义移作投资或企业职员利用职权占有股权；都制定了明确的处理办法。

　　 (二)条块结合、分级管理制度的建立。

　  建国之初，我国基本上是接受苏联的国营企业管理理论，即国营企业属于社会主义性质，应实行计划管理(以行政管理为特征的指令性计划)，从一开始就建立了国有国营、政企不分、以行政性计划管理为特征的政企关系。

　  在资产归属方面，国营企业的一切资产均归代表国家的政府所有，不仅投资主体是单一的政府，而且也不存在企业再有资产。在国民经济恢复时期，国营企业的资产除来自没收接管转让的那部分外，新增部分都是来自政府投资；企业固定资产的折旧金一律上缴政府，由政府统一使用。在经营管理方面，由于政府是企业的所有者，负有无限的责任，而企业缺乏自我约束机制，企业与政府在经营动机方面存在差别，即政府追求资产增值和收益最大化，而企业则追求本身成本最小和收益最大(如尽可能少地承担风险和付出劳动、尽可能多地增加资本、工资和福利)，在当时的条件下，对政府来说，加强国营企业的管理成本最小、最简便的办法就是实行直接管理，即以行政管理为特征的计划管理。这种直接管理主要表现在：政府掌握企业领导的任免权；政府决定企业的生产经营、工资分配，审核企业财务收支计划及检查监督其执行情况；政府决定企业的投资和发展，甚至折旧和大修理费也由政府管理，企业无投资权。

　  建国前后，由于各地解放时间不同，除金融系统和铁路管理权逐渐集中到中央，其他国营企业实际归地方政府管理，其投资和收益也归地方政府。1950年3月“统一财经”后，除铁路、金融系统继续由中央政府主管部门直接管理外，对其他国营企业实行了“条块结合，分级管理”的办法。在工业方面，将国营企业分为三类：中央所属企业、中央所属委托地方代管企业、地方所属企业，前两类又称国营企业，后两类又称“地方国营企业”，一般来说，规模较大或重要的企业都由中央主管部门管理，小型企业则划归地方政府管理。在商业外贸方面，中央成立了全国范围的国内贸易专业公司和对外贸易专业公司，这些公司可在大区、省和市设立分公司和机构，其投资、经营管理和收益都归中央。这实际上把过去地方政府所属的一些区域性的重要商业和外贸公司纳入了中央所属的专业公司。

　  1951年5月，政务院根据“统一财经”一年来的经验和问题，制定了《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，在国营企业管理方面，要求地方政府对其管辖区内的中央直接管理的企业，负有监督、指导和协助的责任，这些企业的一切政治工作，均归地方政府领导；对于地方代管的中央所属企业和若干地方所属的重要企业，地方政府均应定期向中央有关部门作业务和工作报告，并在业务方针和技术方面服从中央部门的领导，重要的生产计划和基本建设计划，应经中财委或中央主管部的批准。允许地方政府向当地的国营零售公司(中央所属专业公司的分公司)投资，但投资额不得超过该公司资金总额的50%，公司盈亏按投资额由双方分担。

　  在国民经济恢复时期，由于国营企业的数量还不多，并且主要集中在有关国计民生的重要部门，中央政府为了保证自己对国民经济的调控能力，遂将大中型企业和一些重要行业的经营管理权收归中央。据统计，1952年国营工业企业共有9517个，其中归中央所有的为2254个，占企业总数的23.59%，但是其产值却占全部国营工业企业总产值的71.61%。在商业外贸方面，据1951年5月的统计资料，中央贸易部所属的各商业外贸专业总公司及其下属分支机构和职工，分别占全国国营商业外贸企业及分支机构总数和职工总数的56.84%和66.49%。[1]