消灭贫困、实现共同富裕,是党和政府的一贯政策。而解决农村中贫困问题又是关系到本世纪末我国能否达到小康水平的重要问题。自改革开放以来,党和政府就发现在农村改革成效显著的同时,有些家庭和地区由于各种原因和自然环境恶劣,需要得到政府和社会的帮助才能脱离贫困,走上富裕之路。为此,1984年9月29日,中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》,国务院还专门成立了贫困地区经济开发领导小组。因此,在80年代陆续由国务院、财政部、民政部、农业部、商业部等制定了一系列帮助农村贫困户和贫困地区脱贫的政策和办法。
从1978年到1993年,由于农村改革推动和国家的扶持,我国没有稳定解决温饱问题的贫困人口,已经由1978年的2.5亿下降到1993年底的8000万,贫困人口占农村总人口的比重,也由1978年的30.7%下降到1993年的8.87%。我国经过10年扶贫工作后剩下的这8000多万贫困人口,主要集中在深山区、石山区、高寒山区、地方病高发区、少数民族地区,都是自然条件十分恶劣的地区,所以要解决这部分人人均年纯收入达到500元以上(1990年不变价格),并创造稳定解决温饱的基础条件,必须打一场“攻坚战”。
1993年2月28日至3月4日,国务院在北京召开全国扶贫开发工作会议。国家主席江泽民和总理李鹏均到会发表重要讲话。会议决定从1994年起,国家实行“八七扶贫攻坚计划”,即力争在本世纪的最后7年内(1994~2000),基本解决全国8000万人口的温饱问题。
4月15日,国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划(1994~2000年)》(以下简称“八七计划”),要求各地贯彻执行。该计划是今后7年全国扶贫开发工作的纲领,也是国民经济和社会发展计划的重要组成部分。“八七计划”的奋斗目标,主要包括3个方面:(1)到2000年,使绝大多数贫困户的年人均收入(按1990年不变价格计算)达到500元以上,并形成稳定解决温饱、减少返贫的基础条件。(2)加强基础设施,基本解决人畜饮水困难,使绝大多数贫困乡和有农贸市场、商品基地的地方,通路、通电。(3)改变文化、教育、卫生的落后状态,基本扫除青壮年文盲,开展成人职业教育,防治地方病,把人口自然增长率控制在国家规定的范围内。
为了确保上述目标的实现,“八七计划”提出了以下主要具体措施:
(1)增加扶贫投入。国务院决定,从1994年到2000年,中央政府每年再增加10亿元以工代赈资金和10亿元专项贴息贷款。并且随着国家财力的增长,国家还将继续增加扶贫资金的投入。同时要求各级地方政府也相应增加扶贫资金投入,并把扶贫列入财政预算。
(2)收缩范围、集中力量、保证重点。确定了592个重点扶持的贫困线县。这些县的贫困人口占8000万贫困人口的70%。同时强调把贫困县中最贫困的乡、村、户始终作为扶持的重点,彻底改变不论贫富均等扶持的办法。
(3)落实扶贫攻坚责任制。坚持在中央统一领导下的分级负责、以省为主的扶贫工作省长负责制。要求各地必须将扶贫工作列入重要议程,制定具体实施计划,保证按期实现规定的任务。贫困县要把帮助群众脱贫致富作为经济工作的中心任务。各有关职能部门应根据扶贫攻坚计划的总体要求,分别制定本行业的“八七计划”。
(4)从1994年起,把原由人民银行和各专业银行分别管理的各项扶贫信贷资金全部划归新成立的政策性银行——中国农业银行统一办理。把商业性贷款与政策性贷款彻底分开。
(5)改革扶贫基金的管理使用方式,提高使用效益。如扶贫基金管理使用坚持社会效益与经济效益相结合的原则。
(6)对贫困户和贫困地区在信贷方面、财税方面、经济开发方面实行优惠政策。
(7)根据社会主义市场经济体制的特点,在实行从救济式扶贫向开发式扶贫的基础上,变封闭式扶贫为开放式扶贫,努力扩大和发展有组织、有计划的劳务输出,精心组织异地开发和适度移民开发,把贫困山区开发与沿海地区的改革开放结合起来,把贫困地区的开发与发达地区的发展结合起来。
(8)动员社会力量参与扶贫开发。积极开展国际合作。坚持党政机关和有条件的企事业单位定点挂钩扶贫,一定几年不变,不脱贫不脱钩。
根据这个计划,有关部委、各省、市、自治区政府和社会各界纷纷行动起来,积极投入了扶贫开发。从1994年开始,全国各地加强了扶贫力度,明确了扶贫的重点乡9399个,占全国总乡数的19.5%,重点村70333个,占全国行政村总数的8.8%,在资金、物资、技术等扶贫投入方面,集中向特困乡村和贫困户倾斜;各部制定专项扶贫计划,从各自所管专业,解决贫困地区的问题,如科技扶贫,电力扶贫,交通扶贫,水利扶贫等。扶贫资金投入以以工代赈为主,利用当地丰富的劳动力,以基本农田和水、电、路等基础设施建设为中心,努力改善贫困地区的生产和生活条件。同时积极扶持这些地区根据市场需求,重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱的种植业、养殖业,有资源优势、又能大量安排就业的乡镇企业,并且继续组织劳务输出,从而增加农民收入。努力改变贫困地区教育、科技、文化、医疗卫生的落后面貌,促进贫困地区经济和社会事业的全面发展,以便从根本上解决脱贫致富问题。
1978年至1985年,全国农村贫困人口由2.5亿减少至1.25亿,平均每年减少1780万人;到“八五”期末(1995年底),全国农村贫困人口减少至6500万;到1996年全国农村贫困人口又减少至5800万;1997年末,农村贫困人口降至5000万,到1998年进一步降至4200万,占农村人口的4.6%。在剩下的4200万贫困人口中,一部分是丧失劳动能力的残疾人和社会保障对象,需要家庭供养和社会救济。这类贫困人口和贫困现象,任何时候、任何社会都有,这些人的生活只能随着经济发展和社会保障制度的完善而逐步改善;还有一部分人生活在自然环境十分恶劣的地区,缺乏基本生产生活条件,有些需要搬迁移民,不可能在短期内全部解决温饱问题。这两部分人,有2000多万,约占农村人口的2%。因此,1999年6月8日召开的中央扶贫工作会议决定,1999和2000年两年的扶贫攻坚任务,主要是解决其余2000余万贫困人口的温饱问题,力争每年解决1000万左右贫困人口的温饱问题。为此,中央决定,1999年在原有资金规模的基础上,再增加65亿元扶贫资金,使中央年度扶贫资金的总量将达到248亿元,达到历史最高水平;同时表示2000年还将继续增加。