城郊结合部位于城乡边缘,普遍存在基础设施差、流动人口多、管理不到位、治安形势严峻、环境污染严重等问题,已成为我国目前各种社会问题集中、管理最为棘手的场域之一。城郊结合部由于始终处在从传统到现代、从农民到市民、从乡村到城市的巨大变迁中,与一般的城市社区与农村社区相比,有着更多的冲突。我们通过对我国沿海发达地区浙江杭州、温州、湖州三地城郊结合部社区的深入调研,发现制约社区和谐的主要问题有以下方面:

　　其一,土地问题是利益分化与冲突之焦点。城郊结合部土地产权关系复杂多变、模糊不清,管理权限交叉,征地拆迁频繁,利益纷争叠起。其矛盾冲突主要表现为:国有产权和集体产权的土地混杂,权属关系复杂,土地利用者与土地占有者之间利益冲突激烈,农业与城市建设用地争夺不息。

　　其二,制度缺口是管理症结与社会失范之根源。由于地理位置特殊,许多城郊结合部社区没有明确的行政隶属关系,“多头管理”和“管理真空”并存,制度规范尚未健全。表现为:一是存在着管理体制不顺、方式滞后、责权利不匹配、经费和人才短缺等问题;二是存在经济失范、道德失范、秩序失范等社会失范现象,随时都可能在某个时段受某个偶然的突发事件而全面爆发出来,使社会步入“高风险社会”。

　　其三,外来农民工生存状态堪忧。城郊结合部存在大量外来务工人员,他们普遍培训机会少、整体素质不高,就业难和招工难并存,就业和生活质量低下,权益得不到充分保障,子女就学困难。城郊结合部虽然人口密集,社会距离却远,外来民工、拆迁户、城市居民之间存在交往排斥、互信缺乏的问题。

　　其四,社会治安形势严峻,社会保障不健全。由于流动人口多,成分复杂,城郊结合部社会治安压力陡增,刑事案件发案率居高不下,加之警力不足,打击和防控差强人意。由于住房保障、医疗保障、子女就学、劳动保护、权益保障等被“虚置”,一些农民工尤其是靠打零工维生或无业者被推向社会的死角和违法犯罪的边缘。

　　其五,农民市民化障碍多,新生代农民工融入城市难。由于城市化进程迅速,相关法律政策、应对机制、教育引导都较滞后,当前城郊农民在市民化过程中存在着城市适应力较弱、制度政策环境较差、人格尊严易被漠视、新生代农民工融入城市较难等问题。由于新生代农民工和第一代农民工无论在身份认同、文化水平、思想观念、思维方式、生活方式上都有较大差异,使得新生代农民市民化更有一些特殊困难。

　　其六,城郊结合部地理优势未能充分发挥,“公地悲剧”不断。城郊结合部的“过渡性”、“公共性”、“公地性”使社会管理出现“盲区”,“人口聚集效应”、“候鸟心态”、环境监管缺位,客观上使城郊结合部的生态系统成为最特殊也是最脆弱的区域,环境污染和治理现状令人担忧。

　　综上,我们认为,城郊结合部和谐社区建设的总体思路是:贯彻和落实科学发展观,加速农村城市化进程,实施城乡一体化,从全局高度理顺城市和农村发展关系,加快管理体制和运行机制的创新,实行强有力的扶持政策,加大城市对城郊结合部的带动和辐射,让城乡一体化的新格局率先在城市化前沿地带尽快形成;强化社会整合功能,建立利益协调机制,促进人与人、人与社会、人与环境的关系协调,使城郊结合部社区真正和谐起来。具体的对策建议有:

　　第一,协调征地拆迁中的利益冲突。坚持以人为本,贯彻落实科学发展观,维护征地拆迁中的公平正义;明确集体土地产权,完善农房评估的法律依据;科学规划,严格审批,避免征地拆迁范围过大或权限滥用;推行征地拆迁的听证制度,保障被征地拆迁农户的话语权;维护征地拆迁补偿安置政策的一致性,实现公平合理的补偿安置;切实履行“公开”原则,严格实施有效监督,避免补偿安置中的不当安排错误。健全法律法规,完善矛盾协调机制,公平处理征地拆迁争议,有效化解矛盾冲突。

　　第二,加强制度创新,理顺管理机制。要根据现实要求不断修订完善户籍制度、土地制度、劳动制度、社会保障及社区管理等制度;加快城郊农村、城中村的土地国有化、户口非农化、保障社会化、管理社区化的进程,建立有效的社区管理服务体系;通过居民自治和参与能力的提升、居委会形象的重建、社区管理的民主化、社区社会资本的培育、探索社区共建的新模式来促进和谐社区建设;明确政府、社会党组织、社区居委会、企业、民间组织在城郊社区建设的不同时期的工作目标、功能作用、行动方式,使得城郊结合部和谐社区建设更有针对性。

　　第三,优化外来农民工生存状态,缩小社区各群体间的社会距离。政府、企业和社会协同改善外来农民工的生存状态,即政府推行惠及外来民工的政策、增加就业机会、提高就业质量;发展社区非营利服务组织,构建多层次社区服务体系;从宏观政策与舆论导向、中观组织建设与群体融合、微观互动示范与干预等三个方面来缩小社区群体间的社会距离,消除本地人的排外心理。

　　第四,维护社会治安稳定,促进社会保障的城乡一体化。加强流动人口和出租屋管理,加强留守儿童教育,预防青少年犯罪;畅通社情民意渠道,化解矛盾纠纷,构建防控社区犯罪的长效机制;促进社会保障的城乡一体化,坚持制度公正,不断弥补弱势群体的保障缺损,建立覆盖全体居民的社会保障体系。

　　第五,消解城郊农民市民化的障碍,加速新生代农民工的城市融入。加速制度创新,保障被征地农民和外来农民工的机会平等、待遇平等,维护和实现社会公正。培养城郊农民的主体意识,提升整体素质,增进城市适应性;以财政投资为主导、发挥民间资本优势、利用社会力量,大力推进廉租房建设。积极推进新生代农民工的城市融入,改革户籍制度,降低政策门槛,保障各种权益。

　　第六,发挥地理优势,整治环境污染,促进人与自然的共生和谐。遵循生态功能优化原则、联动统筹发展原则、适度发展原则、因地制宜原则,整治环境污染,实现人与自然的和谐;以“规划的生态内涵夯实”为先导、以“特色产业培育与多元共生产业体系建构”为重点、以“生态补偿机制运行”为保障,探索城郊生态工业园模式、城郊生态农业园模式、城郊生态风景园模式、城郊生态防护园模式,构筑人与自然的多层次共生体系。

　　(浙江文化研究工程课题组 执笔人:任映红)