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新时代中国创新和完善宏观调控的历史考察
发布时间: 2022-08-24    作者:董莹    来源:当代中国史研究 2022-07-25
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  针对经济运行情况进行适时适度的宏观调控是我国改革开放40多年来成功驾驭经济发展大局的一项重要经验。中共十八大以来,伴随着中国特色社会主义和我国经济发展进入新时代,以习近平同志为核心的党中央在综合分析世界经济长周期和我国经济发展新规律的基础上,根据社会主要矛盾的变化、经济形势的需要创新和完善宏观调控,增强了我国经济发展的平衡性、协调性、可持续性,保证了我国经济社会持续健康发展。宏观经济领域的各项具体创新,极大地推动了中国特色宏观调控理论创新。考察新时代以来我国创新和完善宏观调控的理论与实践,对于进一步认识理解我国宏观经济政策框架、深化对习近平经济思想的研究具有重要意义。目前有关中共十八大以来我国创新宏观调控思路、方式、方向、特点等问题的研究,主要是集中在宏观调控工作的理论内涵和实践着力点,以及如何更好地创新完善宏观调控,侧重政策分析,对有关问题历史发展过程的研究不够充分。本文试从历史的视角对中共十八大以来党和政府创新完善宏观调控的过程进行梳理评述,以探其中的历史逻辑和理论逻辑。

  宏观调控目标的调整与区间调控思路的提出

  21世纪以来,我国宏观经济在复杂多变、持续低迷的国际经济形势中保持了良好态势,但同时发展不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出,一些矛盾甚至有所加剧,新老问题叠加。到中共十八大召开时,这些矛盾和问题主要表现为:科技创新能力不强,产业结构不合理,农业基础依然薄弱,资源环境约束加剧,制约科学发展的体制机制障碍较多,深化改革开放和转变经济发展方式任务艰巨,等等。

  对此,中共十八大根据我国经济发展实际,提出实现“经济持续健康发展”的新要求:“转变经济发展方式取得重大进展,在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上,实现国内生产总值和城乡居民人均收入比二〇一〇年翻一番。科技进步对经济增长的贡献率大幅上升,进入创新型国家行列。工业化基本实现,信息化水平大幅提升,城镇化质量明显提高,农业现代化和社会主义新农村建设成效显著,区域协调发展机制基本形成。对外开放水平进一步提高,国际竞争力明显增强。”中共十八大强调要加快转变经济发展方式,明确了在增强发展的平衡、协调、可持续性这一基础上国内生产总值和城乡居民人均收入增长的硬指标。

  在中共十八大召开前一段时间里,稳增长是我国经济工作的当务之急。中央认识到,作为一个发展中大国,需要保持一定的经济增长速度,经济社会发展、民生改善才有相应的基础。当然,党和政府也一贯注意在宏观经济政策中统筹处理速度、结构、物价三者之间的关系,既要保持经济平稳较快发展,又要调整经济结构,还要管理好通胀预期。即使在国际金融危机冲击最为严重之时,也通过综合运用多种财政政策和货币政策工具,增加政府财政支出、实行结构性减税等,有意识地把握好政策的取向和重点,增强宏观政策的前瞻性、有效性。而在宏观经济走势出现变化时,及时对政策力度做出调整,适时退出刺激政策,更加注重政策的统筹兼顾和综合平衡,促进经济增长逐渐由政策刺激转向自主增长。以中共十八大对我国经济形势做出的判断和部署为新的依据,党和政府持续加强与改善宏观调控,使转变经济发展方式、调整经济发展结构的政策取向越来越凸显。

  与以往不同的是,中共十八大不再强调“经济平稳较快发展”,而是要求“经济持续健康发展”。这一变化要求在制定经济增速相关目标时,更加尊重经济规律,兼顾质量、效益和可持续性,要求经济增长要在不断转变经济发展方式、不断优化经济结构中实现。2012年12月,中共十八大后召开的第一次中央经济工作会议在部署2013年宏观调控工作时强调:“增强消费对经济增长的基础作用,发挥好投资对经济增长的关键作用”,“要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,充分发挥逆周期调节和推动结构调整的作用”。此后很长一段时间内,党和政府都保持了上述的政策组合和实施力度。

  2013年上半年,受出口大幅波动等影响,我国经济持续下行,中央财政罕见负增长,国际上甚至出现中国经济可能“硬着陆”的声音。在经济下行挑战增大、各方面对我国经济增速予以高度关注之时,3月,政府工作报告提出当年我国经济增长目标为7.5%左右,与上年持平,强调在“保持合理的增长速度”时,“切实按照科学发展观的要求,引导各方面把工作重心放到加快转变经济发展方式和调整经济结构上,放到提高经济增长的质量和效益上,推动经济持续健康发展”。同时强调“保持物价总水平基本稳定”。考虑到当年我国土地、劳动力等要素价格和农产品价格等都存在上涨压力,主要发达国家实行宽松的货币政策并且不断加码,我国面临较大的通货膨胀压力,2013年我国居民消费价格涨幅预期目标为3.5%左右,较上年有所上调。政府工作报告专门对此两项指标做了说明,以回应各方面对相关问题的关切。

  稳定经济增长关系稳定就业增长,关系社会长治久安,而经济转型升级和结构调整将给就业增长带来新的机遇。对此,2013年3月底,国务院总理李克强在上海召开的部分省市经济形势座谈会上明确指出:“稳增长,首先要看就业稳不稳,要更加注重向调整结构要就业,特别是要围绕经济升级的需求,像‘抓工业上项目’那样对发展服务业下功夫、出实招,释放扩大就业潜力。”这就阐明了稳增长、调结构与惠民生之间的关系,凸显了大力发展第三产业在当中所起的关键性作用。他还强调转型升级要立足于扩大内需,强调在扩大开放中培育和拓展好国内市场,指出“这是在风云变幻中确保发展能够不断持续的重要基础”。

  经济形势的变化表明,我国经济处在一个必须依靠转型升级才能实现持续健康发展的阶段,仅靠经济增长指标不能说明经济发展水平。2013年6月底,习近平总书记在全国组织工作会议上谈到考核干部的问题时明确提出:“要改进考核方法手段,既看发展又看基础,既看显绩又看潜绩,把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容,再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”这次重要讲话,为从中央到地方的广大干部树立起科学的政绩导向,帮助各级领导干部抛弃“唯GDP论英雄”的政绩观和发展观,在政绩考核这一关键环节给转变经济发展方式预留了更多权重,从加强和改善党对经济工作领导的角度给经济发展带来了新的气象。在此基础上,当年年底召开的中央经济工作会议进一步要求“全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系”,明确指出“不能把发展简单化为增加生产总值”,强调“抓住机遇保持国内生产总值合理增长、推进经济结构调整,努力实现经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度”。

  相应地,党和政府在计划与实施宏观调控时,从对国内生产总值增长率的过多关注转向更加注重统筹兼顾。2013年7月,国务院在广西召开部分省区经济形势座谈会,正式提出“区间调控”的新思路。李克强在会议上明确指出:“宏观调控要立足当前、着眼长远,使经济运行处于合理区间。”“合理区间”的范围即“经济增长率、就业水平等不滑出‘下限’,物价涨幅等不超出‘上限’”。他强调:“在这样一个合理区间内,要着力调结构、促改革,推动经济转型升级”,“与此相适应,要形成合理的宏观调控政策框架,针对经济走势的不同情况,把调结构、促改革与稳增长、保就业或控通胀、防风险的政策有机结合起来”。

  “区间调控”的思路破解了以往用固定指标衡量经济状况可能带来的片面性问题,很好地兼顾了稳增长、保就业、稳物价的目标。根据这一思路,只要相关指标处在上、下限范围之内,经济运行就处在合理区间,就要继续集中精力、毫不放松抓转方式、调结构、促改革。对此,李克强在2014年主持经济形势专家座谈会时明确指出:“只要我们的发展有就业、增收入,有质量、提效益,节能环保,没有水分、实实在在,增速比7.5%高一点或低一点,都是可以接受的。”这就为经济转型升级和结构调整留出了足够的政策发挥空间,有利于在宏观调控指标的设定上真正实现对速度、结构与物价三者关系的统筹处理,对于落实“不能简单以国内生产总值增长率来论英雄”的价值导向、克服“速度情结”、引导全社会注重对经济社会效益的综合考量具有重要意义。

  在实践中,党和政府保持战略定力,沉着应对当时的市场短期波动、经济下行挑战,坚持不采取短期刺激政策,不扩大赤字、不超发货币,坚持采用积极的财政政策和稳健的货币政策,保障了经济运行不滑出合理区间,保持了总量政策的稳定。同时,由于保持了我国宏观政策的基本取向不动摇,市场吃到了“定心丸”,有利于增强市场信心、稳定社会预期。这些为以后继续应对经济波动积累了成功经验。

  宏观调控思路方式的继续创新和实施

  仅有“区间调控”思路,尚不能直接解决增长动力不足和下行压力加大的问题。在“区间调控”思路给我国经济转方式、调结构留出的弹性区间里,党和政府坚持目标导向和问题导向,着眼长远,继续以创新的宏观调控思路和方式、以丰富的政策储备,完善宏观调控的框架体系。

  从当时我国的资源配置模式和宏观调控的方式来看,以往采用的全面刺激政策出现了明显的边际效应递减,总供求关系发生新的变化,这对宏观调控提出新要求。2014年7月,习近平在主持召开经济形势专家座谈会时强调:“转方式、调结构是民心所向、大势所趋”,“要本着对历史负责、对人民负责的态度,准确把握改革发展稳定的平衡点,准确把握近期目标和长期发展的平衡点,准确把握改革发展的着力点,准确把握经济社会发展和改善人民生活的结合点,在转方式、调结构、保民生、推动可持续发展方面不断取得实实在在的成效”。习近平所强调的改革发展稳定、近期目标和长期发展、经济社会发展和改善人民生活,是这一时期宏观调控所要统筹兼顾的重要方面,而他所要求准确把握的“平衡点”“着力点”“结合点”,正是破解多重矛盾问题的关键环节。

  2014年7月15日,国务院召开的经济形势专家座谈会正式提出“定向调控”。对于“定向调控”,李克强在会上解释为:“在调控上不搞‘大水漫灌’,而是抓住重点领域和关键环节,更多依靠改革的办法,更多运用市场的力量,有针对性地实施‘喷灌’、‘滴灌’”。可见“定向调控”的核心是提高宏观调控的针对性,进一步聚焦重点领域和关键环节,拿出更加有力有效、一举多得的政策办法。这次会议明确了“定向调控”的三个政策重点:一是“激发市场活力和社会创造力”,增强发展内生动力;二是“增加公共产品有效供给”,发挥既改善民生又增加就业,还有效优化发展硬环境“一石多鸟”的作用;三是“支持实体经济做强”,为经济持续健康发展提供有力支撑。换言之就是“激活力、补短板、强实体”。

  着力“激活力、补短板、强实体”,抓住了当时我国发展中的突出矛盾问题。回顾2014年,我国经济下行压力继续增加,结构调整显现阵痛,企业生产经营困难。党和政府继续实行定向减税、普遍性降费,对小微企业加大税收优惠;通过定向降准、再贷款等措施,加大对小微企业、“三农”等经济社会发展薄弱环节的支持力度。聚焦靶心、定向施策、精准发力的结果是扩大了市场需求,增加了有效供给,既实现了经济运行在合理区间,也使经济结构调整出现了积极变化。

  2015年7月,国务院召开部分省(区)政府主要负责人经济形势座谈会。会议更加关注宏观调控的时间性和精确性,提出“灵活施策,针对形势变化精准发力”的要求。在继续强调“区间调控”和“定向调控”的基础上,会议提出“相机实施预调微调”的思路,实际上形成了“相机调控”和“精准调控”理念。10月,中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出“相机调控”和“精准调控”,指出要“完善宏观调控,采取相机调控、精准调控措施,适时预调微调,更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境”。

  “相机调控”和“精准调控”特别注重对调控节奏与力度的把握,是根据变化着的市场形势和市场主体需要,及时完善政策、精准预调微调、引导市场形成稳定预期的重要调控方式。实际上,党和政府一直比较重视通过保持政策的连续性与稳定性来稳定市场主体的预期,要求改善与市场的沟通,增强调控的可预期性和透明度。在此基础上,又不断加强对社会心理的重视和预判、对市场行为和预期的引导,2014年中央经济工作会议曾提出“更加注重市场和消费心理分析,更加注重引导社会预期”,2015年中央经济工作会议继续强调“更加注重引导市场行为和社会心理预期”,“善于把握消费和投资行为背后的市场预期和社会心理,考虑市场主体行为特点,增强政策透明度和可预期性”。2018年后,在中美经贸关系骤然紧张之时,面对经济发展形势的波动,党和政府更加注重精准把握宏观调控的度,主动预调微调,及时对社会关切做出回应,有针对性地、主动引导市场预期,对于稳定经济走势、抵御风险挑战起到了积极效果。

  在一系列宏观调控方式创新的基础上,2016年3月出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对一段时间以来我国宏观调控新的思路和方式做了比较完整的概括,即“在区间调控的基础上加强定向调控、相机调控,采取精准调控措施,适时预调微调”;强调“健全宏观调控体系,创新宏观调控方式,增强宏观政策协同性,更加注重扩大就业、稳定物价、调整结构、提高效益、防控风险、保护环境,更加注重引导市场行为和社会预期,为结构性改革营造稳定的宏观经济环境”。

  为了更好运用多种宏观调控方式,党和政府还提出加强经济监测预测预警,提高国际国内形势分析研判水平,强化对重大问题研究和政策储备,完善政策分析评估及调整机制等。

  供给侧结构性改革主线贯穿宏观调控全过程

  针对中共十八大后我国经济发展阶段性特征的深刻变化,2013年12月,习近平在中央经济工作会议上提出“新常态”,并在随后一段时间内对经济发展进入新常态做出集中阐释。2014年底召开的中央经济工作会议上,习近平在分析我国经济发展进入新常态发生的重要趋势性变化后明确指出:“我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化”,“我国经济发展进入新常态后,增长速度正从百分之十左右的高速增长转向百分之七左右的中高速增长,经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的深度调整,经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点”。一段时期里,认识新常态,适应新常态,引领新常态,成为我国经济发展与进一步创新和完善宏观调控的大逻辑。

  认识、适应、引领经济发展新常态,要求实现多方面工作重点的转变,这其中就涉及市场经济内在关系的两个基本方面——供给和需求。经过一系列调研论证,中央明确认识到:“当前制约我国经济发展的因素,有周期性、总量性的,但主要是结构性的”,“矛盾的主要方面在供给侧,主要表现在供给结构不能适应需求结构的变化”。面对我国经济发展主要矛盾的改变,为了从根本上解决经济长远发展问题,必须采取更大力度的举措,改善供给侧经济结构的问题,以供给的创新带动需求的扩大。

  2015年11月,习近平在中央财经领导小组第十一次会议上指出,要在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革。1个月后,中央经济工作会议强调“:稳定经济增长,要更加注重供给侧结构性改革”,“实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路”。2016年4月,国务院召开的部分省(市)政府主要负责人经济形势座谈会也强调“要扩大积极因素,保持经济运行在合理区间,必须持续推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革”。推进供给侧结构性改革成为实现宏观调控预期目标的一个至关重要的途径。

  针对一些传统行业产能严重过剩、部分城市房地产库存积压、企业杠杆率高企、实体经济成本高、部分领域短板明显等供给侧存在的突出问题,供给侧结构性改革的主要任务首先是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,即“三去一降一补”。党和政府统一部署各地各部门以钢铁、煤炭行业为重点,依法依规引导环保、能耗、质量、安全、技术等不达标的过剩产能有序退出,提高资源配置效率,推动传统行业转型升级;指导各地因城因地施策,积极探索把房地产去库存和促进人口城镇化结合起来的办法,鼓励引导农民工进城购房、提高棚改货币化安置比例、积极发展住房租赁市场,推动消化房地产库存;部署采取推动企业兼并重组、发展直接融资、实施市场化法治化债转股等措施,积极稳妥降低企业杠杆率;连续出台减税降费、降低“五险一金”缴费比例、下调用电价格等举措,帮助企业降低制度性交易成本、人工成本和用能成本,缓解经营困难;着力推动在脱贫攻坚、交通运输、水利、能源等公共产品和服务领域保持有效投资力度。

  在中央和地方的坚定决心与有力举措下,供给侧结构性改革开局良好、稳步推进。钢铁、煤炭、水泥等传统行业止损回升,同时“腾笼换鸟”为新兴产业成长腾出了资源空间。房地产市场运行趋向平稳,工业企业资产负债率降低,市场主体的成本负担减轻,重点领域的中长期供给能力得到提升。

  为巩固“三去一降一补”取得的初步成果,从2017年底开始,党和政府以“破”“立”“降”为重点将供给侧结构性改革继续推向深入:继续大力破除无效供给,加快“僵尸企业”出清;大力培育新动能,强化科技创新;继续大力降低实体经济成本。“三去一降一补”和“破、立、降”等政策举措,抓住了我国经济供给侧结构性矛盾的要害,取得了较大成效。同时,去杠杆和补短板工作也没有放松。2018年,党和政府以结构性去杠杆为基本思路打响防范化解重大风险攻坚战,通过积极化解影子银行风险、稳妥处置各类高风险金融机构风险、全面清理整顿金融秩序、深化金融改革开放等强有力措施,牢牢守住了不发生系统性金融风险的底线。党和政府还部署各地各部门聚焦基础设施重点领域,积极加强重大项目储备,加快推进项目开工,推动在建项目顺利建成,并完善地方政府专项债券制度,加大金融支持,调动民间投资积极性,规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)项目。从2019年起,我国去产能工作全面转入结构性去产能、系统性优产能的新阶段。

  在大力推进供给侧结构性改革的实践中,党和政府进一步加深了对包括宏观调控在内有关问题的规律性认识。2017年12月,习近平在中央经济工作会议上指出,要“坚持适应我国经济发展主要矛盾变化完善宏观调控”,“抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,及时调整宏观调控思路,把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线”。这次会议还着重阐述了我国经济进入新时代后,由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断,强调“推动高质量发展是我们当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求,必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核,创建和完善制度环境,推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展”。

  以推进供给侧结构性改革为重要内容的宏观政策,使我国顶住了经济下行压力,避免了“硬着陆”风险,在保持中高速增长的同时实现了结构优化,将我国供需关系的动态平衡推向了更高层次,不断巩固和发展了经济长期向好的基本面。因此,2019年12月,中央经济工作会议提炼总结经济工作中形成的新的重要认识时再次强调,必须“把供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程”。

  寓改革于宏观调控之中

  在积极采用财政政策、货币政策、产业政策等稳增长、控物价、调结构的同时,党和政府也在持续着力革除影响经济发展的体制机制问题。随着我国社会主义市场经济实践的发展,进一步理顺政府和市场的关系,是改革完善社会主义市场经济体制的关键。而理顺这一关系的一个重要举措,就是创新和完善宏观调控。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”换言之,要完善社会主义市场经济体制,就要处理好宏观调控与市场调节的关系。

  为此,党和政府十分注重统筹改革与调控的关系,将“促改革”与“稳增长”“调结构”一并作为宏观调控的目标,并将“促改革”调整到比“调结构”更为优先的位置。对于“促改革”在三者当中所起的作用,李克强曾在2013年国务院召开的部分省区经济形势座谈会上指出:“通过改革破除体制机制障碍,则可为稳增长和调结构注入新的动力”。2014年,李克强在经济形势专家会上继续强调:“发展到了这个阶段,光有资金投入是不行的,体制机制也是重要的‘资本’和红利。通过深化改革搞活体制机制,将产生巨大的能量,有力推动中国经济行稳致远。”2013年底,中央经济工作会议在部署2014年经济工作时强调:“无论是实施积极财政政策和稳健货币政策,还是其他各项政策,都要同全面深化改革紧密结合”,要求“用改革的精神、思路、办法来改善宏观调控,寓改革于调控之中”。

  实现改革目标,要求宏观调控更加尊重市场规律,界定更加合理的调控边界,切实解决政府伸手过长的问题。一个重要的举措是持续推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革。2013年,新一届政府开门第一件大事就是“加快转变职能、简政放权”。为了从制度上减少对市场的过多干预,党和政府改革行政审批制度、改革投融资体制、改革工商登记制度等,积极给市场主体松绑。

  从2013年起,国务院各部门开始调整1700多项行政审批事项,逐步减少投资项目审批、生产经营活动审批、资质资格许可、行政事业性收费。这一年分批取消和下放了416项行政审批等事项,修订了政府核准的投资项目目录。到五年后政府换届之际,国务院部门行政审批事项削减44%,非行政许可审批彻底终结,中央政府层面核准的企业投资项目减少90%,行政审批中介服务事项压减74%,职业资格许可和认定大幅减少。中央政府定价项目缩减80%,地方政府定价项目缩减50%以上。

  2014年3月,注册资本登记制度改革全面实施,拉开了全国工商登记制度改革的序幕。改革将注册资本由实缴登记改为认缴登记、取消了注册资本最低限额,放宽了注册资本的登记条件。6月,国务院又部署清理压缩工商登记前置审批事项,将其中大多数事项改为后置审批,即“由先证后照改为先照后证”,缩短企业注册登记所需时间。改革一经实施,效果立竿见影。一年后,全国新登记注册市场主体同比增长17.67%,其中企业增长48.87%,平均每天新登记注册企业1.04万户。

  此后,行政审批制度改革和工商登记制度改革进一步深化。实行市场准入负面清单制度,允许各类市场主体依法平等进入清单以外的行业、领域、业务,使行政审批范围进一步压缩。为了破解“准入不准营”难题,向全国推行“证照分离”改革,对涉企经营许可事项直接取消审批,或由审批改为备案,突出“照后减证”,为更多新企业顺利开办和发展壮大提供了便利。

  党和政府在把该放给市场的放足放到位的同时,也注重把该管的管好管到位,加强对取消下放审批事项的事中事后监管。在中央统一部署下,2014年起,企业年报公示制度开始实行。两年后,国家企业信用信息公示系统正式上线运行,向全社会公示市场主体的注册登记、行政许可、行政处罚、年度报告、抽查结果、经营异常名录等信息。这一市场监管方式的改进和创新,增强了企业的自觉守法守信意识,为信用监管奠定了良好基础。对日常监管,国务院于2015年开始部署市场监管领域各部门推行“双随机、一公开”监管,2019年在市场监管领域全面推行。监管对违法者“利剑高悬”、对守法者“无事不扰”,在降低监管成本的同时显著提升了监管效能。

  此外,党和政府还加快建设服务型政府,提升对企业生产经营和投资的政务服务水平,便利群众办事创业,实现“一站式”受理、“全流程”服务,推广“不见面审批”等典型经验和做法,统筹服务资源、强化部门协调,群众和企业必须到现场办理的事项力争“只进一扇门”“最多跑一次”,优化了营商环境,增添了市场主体活力,改善了政务服务窗口面貌。

  在宏观调控改革实践不断深入和认识逐步深化的基础上,2015年党和政府明确指出“简政放权、放管结合、优化服务协同推进”是当前和今后一个时期“深化行政体制改革、转变政府职能总的要求”。2019年10月,国务院颁布《优化营商环境条例》,把近年来“放管服”改革中行之有效的经验做法上升为法规。在各方持续努力下,“放管服”改革成效超过预期,有力破除了制约创新创业的许多不合理束缚,使我国营商环境显著优化,全社会投资兴业热情上扬,企业活力和社会创造力得到积极释放。

  宏观经济治理体系的提出与新时代宏观调控的主要特点

  随着思路、方式、方向等的不断创新和完善,我国宏观调控逐渐丰富了政策储备,充实了政策框架,同时也推动宏观调控的内涵跟随理论和实践的进步不断拓展。

  2013年11月,中共十八届三中全会明确宏观调控的主要任务“是保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性、系统性风险,稳定市场预期,实现经济持续健康发展”。全会还对宏观调控的内涵和方式做出界定,要求“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”,强调“加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合”。2016年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》拓展了相关内容,其中提出“依据国家中长期发展规划目标和总供求格局实施宏观调控”,“完善以财政政策、货币政策为主,产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系,增强财政货币政策协调性”,增加了对区域政策、投资政策、消费政策等政策手段的强调,拓宽了宏观调控体系的概念范畴。

  2020年5月,中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出:要“完善宏观经济治理体制”,“进一步提高宏观经济治理能力”,首次使用“宏观经济治理”的概念。10月,中共十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出:“健全以国家发展规划为战略导向,以财政政策和货币政策为主要手段,就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合,目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系。完善宏观经济政策制定和执行机制,重视预期管理,提高调控的科学性”。这就对宏观调控在理论上作了新的发展,以对“宏观经济治理体系”的规划取代了对“宏观调控”的规划,是宏观调控概念的一个新突破。

  对于宏观经济从“调控”到“治理体系”,培育、发展、统筹协调的意蕴不断增加,这是新时代以来党和政府对宏观调控的一系列创新和完善在理论、理念上的重要体现。

  此后,由于受全球新冠肺炎疫情影响,国内经济恢复不稳固不均衡、出现新的下行压力。中共中央判断我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力,因此更加注重运用系统思维强化宏观经济治理,强调构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,同时在稳字上下功夫,继续创新宏观调控思路。

  2021年7月,中共中央政治局会议分析经济形势、部署下半年经济工作时提出跨周期调节,指出“要做好宏观政策跨周期调节,保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性”。12月,中央经济工作会议进一步强调“跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合”。与传统的“逆周期调节”相比,“跨周期调节”不局限于对短期经济波动的应对,注重从中长期视角判断经济运行形势,增强政策的前瞻性,防止宏观政策反复变化,使宏观政策更加平稳,稳定合理预期。采用“逆周期调节+跨周期调节”的新思路,有利于更好地平衡经济增长、金融风险、经济结构等多个目标之间的关系,稳定的政策和预期也更加有助于加快构建新发展格局。

  回顾总结新时代以来我国创新和完善宏观调控的过程,其特征主要是:

  第一,总量调节和结构优化、需求管理和供给管理并举。从传统的宏观调控理论来看,宏观调控主要侧重需求管理,管总量调节的问题。这是因为,西方国家脱胎于凯恩斯主义的宏观调控出现于市场经济比较成熟的阶段,其生产要素、金融市场、社会信用体系等相对健全,宏观调控体系具有比较扎实的微观基础,需求管理、总量调节能够满足调控需求。而我国社会主义市场经济在发展成熟过程中,适逢经济发展“三期叠加”,经济增速放缓,动能转换正在进行,产业结构、区域结构等经济结构性矛盾突出,加上国际金融危机后大规模刺激政策不可避免地带来新的比例失调问题,只采取需求管理、总量调节的措施不能实现调结构的目的,且长期来看也难以保持稳增长。因此,党和政府不仅运用“区间调控”思路进行总量调节,还采用“定向调控”的办法加强结构性调控,尤其是通过持续推进供给侧结构性改革,形成既稳增长又调结构的政策合力,挖掘经济增长的内生动力,有效改善供给,提高经济增长的质量效益。

  第二,调控与改革相结合。经济体制改革在我国已实施多年,改革逐渐驶入深水区、进入攻坚期,如不及时推行进一步触及经济体制核心问题的改革、理顺政府和市场的关系,难以从根本上解决那些影响我国社会主义市场经济持续健康发展的问题。中共十八届三中全会重新定位政府和市场的关系,将市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”,提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重大理论观点。这是改革开放后党深化对中国特色社会主义建设规律认识的重大突破,引领我国社会主义市场经济进入一个新的阶段。以改革的思路改善宏观调控,需要辩证思维。对此,党和政府不是简单强化宏观调控的力度范围,而是通过改革坚定做减法,减少行政对市场的直接干预,让“越位”的“归位”,同时让“缺位”的“到位”,更好地考量和把握住了宏观调控的度,激发了经济活力。

  第三,短期效益和中长期效益兼顾。传统宏观调控框架专注短期经济运行,着眼于熨平经济周期,侧重关注价格水平而比较忽视结构、制度等问题。结构调整和制度改革是释放经济增长潜力的重要因素,而经济增长潜力影响着经济增长的中长期趋势。新时代党和政府采用定向调控、实施供给侧结构性改革、破除旧体制机制束缚、加强跨周期调节政策设计等,都是着眼中长期、增强经济发展后劲的重要举措,突破了宏观调控只看短期经济运行的框架。通过兼顾稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等目标实施宏观调控,更多解决结构失调、体制僵化等问题,我国宏观经济在总量表现较为平稳的同时,实现转型升级,发展更可持续。

  新时代中国创新和完善宏观调控的过程,是党和政府准确认识中国经济运行情况、科学把握中国特色社会主义经济发展规律、主动运用系统思维和辩证思维统筹处理经济发展中一系列重要矛盾关系的过程。面对世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情相互叠加的复杂局面,我国经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性仍在上升,稳增长、稳就业、稳物价也面临新的挑战。新形势下,要更加坚持以习近平经济思想为指导,继续在准确识变、科学应变、主动求变中创新和完善宏观经济治理,坚持稳中求进,坚定不移推动高质量发展。

  [作者简介]董莹,博士研究生,北京师范大学历史学院;助理研究员,中共中央党史和文献研究院。

  本文发表在《当代中国史研究》2022年第4期,注释从略,引用请参考原文。

    1. 近年来中国宏观调控和经济政策的特征分析
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