城市建设方针是中国经济体制和经济发展战略的重要体现,也是工业化、城市化的重要因素。由于我国在很长一个时期对城市和城市建设的认识偏离了经济发展的一般规律,导致城市建设和城市化走过一段弯路。社会主义市场经济体制的确立使得提高城市竞争力、城乡和谐发展的建设方针逐步形成了共识。未来20年,我国经济仍处于高速发展时期,支撑经济高速发展的主要动力之一就是城市化的加速发展。在工业化中期经济高速发展的带动下,我国城市化正在进入加速发展阶段。2007年我国城市化水平达45%左右,正在进入从30%发展到70%的国际公认的加速发展时期。为了完成这一目标,城市建设方针的探索仍是长期艰巨的任务。

　　中华人民共和国诞生以后,城市建设方针曾经大致经历了五个阶段:建国初期的“变消费型城市为生产型城市”

　　(1949-1952);大约四分之一世纪的围绕工业化新建、改建、扩建城市(1953-1978);改革开放前期的弥补市政住宅“欠账”,加快建设第三产业(1979-1990年代前叶);20世纪90年代后半叶以来,随着中国大陆经济市场化和全球化的进程,城市建设方针进入了第四个阶段:提高城市竞争力,树立经营城市观念(1990年代后半叶-20世纪末);第五个阶段:自21世纪初,走上城乡统筹发展之路。这五个阶段的背景、经验、教训迥然不同,体现了半个世纪以来中国的巨大变化,值得我们回味与反思。

一 新中国成立初期的“把消费城市变成生产城市”（1949—1952年）

　　新中国诞生前夕,1949年3月,中共七届二中全会决议中提出了工作重心由乡村移到城市,开始由城市领导乡村的战略方针。对于怎样才能把城市的工作做好?实施什么方针才能使城市起领导作用?决议指出:中心环节是迅速恢复和发展城市生产,把消费的城市变成生产的城市。这一方针统领着建国初期的各项城市工作。

　　变消费型城市为生产型城市的城市建设方针,实际上是共产党改造旧城市的一项浩大的社会工程,人民政权在这方面做出了巨大努力。

　　如在新中国的首都北京,1949年城市刚刚解放,市公安局即将妓院列入特种行业,采取一些必要的限制措施,加强管理。接着统一领导封闭妓院的工作。1950年1月31日,市长聂荣臻在《纪念北京解放一周年》的广播讲话中,根据中共七届二中全会精神,明确提出“变消费城市为生产城市”的要求。2月6日,在北京市第一次工人代表大会上,彭真当选为市总工会主席。他在讲话时说,工会的中心任务第一是生产,第二是生产,第三还是生产!话音未落,掌声四起。此后,全市各条战线都为恢复和发展生产而共同奋斗。1949年北京解放后,人民政府把没收的44个官僚资本企业(共有职工约2.1万人)改为国营企业。在这些企业中,首先进行了民主改革,开展了生产改革,依照社会主义生产管理原则,废除旧的不合理的生产管理和技术管理制度,建立新的生产管理和技术管理制度,调动了广大工人的生产积极性。1951年根据政务院的决定,把机关生产并入地方国营工业系统,这些工业企业到1952年已发展到272个,有职工2.5万人。在三年国民经济恢复时期,北京市的工业基本建设共投资8973万元,增强了国营经济的力量。

　　在接管民国政府的首府南京市时,共产党的方针定位在把这个为官僚服务的消费城市变成为人民服务的生产城市上。国民党政权离开之前,南京千疮百孔,社会混乱,民不聊生。在喧闹熙攘的表面“繁华”中,各色各样的社会垃圾和不安定因素混迹其间。据1948年6月统计,全市号称135万人口中(包括后来划归安徽的马鞍山市和当涂等县),直接从事工农业生产的仅占总人口的l0%左右。到解放军接管之初,无业或失业人数达50万左右。军管会的办法是:凡有益于国计民生的一切公私工商业均有步骤地协助其复工,吸收一大批人员参加生产;有专门技能及特种研究的专家、学者、技术人员及政治条件好、年轻健康、有改造前途者留职或送去培训;开办工人政治学校、军政大学、华东人民革命大学南京分校等培养技术干部的学校与训练班,招收一部分失业工人、公务员和学生入学;对老弱病残、无专长和只能消费的人,送回原籍从事生产或转业;收容散兵游勇,发放路费,建立交通站,护送他们回家生产。在工资问题上,一方面,对解放区来的干部和一些新参加工作的地下党干部、学生等实行供给制;另一方面,对接收的员工按中央“原职原薪”原则,加紧研究制定新的工资标准。解决这几个问题后,工人和其他阶层的群众都比较安定,积极投身到恢复和发展生产中来。在其他城市,也多采取了类似措施,效果良好。经过努力,1949年及其后的一二年内,共产党基本解决了国民党遗留下来的大批无业失业人员这一社会问题,稳定了社会秩序。

　　以上这些做法,不仅没有引起社会恐慌,反而获得人民的谅解、支持和配合。先期解放的城市,由于共产党及地方政府及时组织力量,恢复和发展生产,工人就业率比国民党统治时期大大提高,1949～1950年期间,失业问题基本得到解决。据统计,1949年职工总数比1946年增加283%,而在1950年第一季度中,单在抚顺、鞍钢、本溪等城市的10个企业中,就增加新招聘的职工16万余人,私营企业的职工人数也有所增加。

　　尽管如此,由于消费与生产是对立统一的关系,在建设方针的提法上将消费与生产对立起来,不论在理论上还是在实践上均是不妥当的。而且当时除了北京、南京这样的大都市外,其它城市消费能力很低,笼统地提出变消费城市为生产城市并不符合城市经济恢复的普遍要求。所以当时其他大城市,如上海、天津等解放之后,即直接将恢复和发展生产作为基本方针,并没有强调“把消费的城市变成生产的城市”这一方针。而对于首都是否一定是“生产城市”,特别是否是“工业生产城市”,此后有许多不同看法。一般认为,首都的功能更主要的不在于直接的物质生产。在城市规划中,需考虑其作为政治、经济、文化中心的综合功能;更需注重城市人居环境,应将基础设施中的技术内容(资源发展、环境保护、污染防治等)与艺术内容(大众行为、环境形象、精神文明等)融为一体来考虑。

　　需要指出的是,虽然当年受历史局限,曾经将消费与生产对立起来,但是在物质条件极端匮乏的条件下,先人对于保护历史文物、改善城市环境、便利居民生活等诸多方面,给予了综合考虑,力图统筹解决,并取得了较好的收效。

　　总的来看,“变消费城市为生产城市”,这一方针有利于恢复和发展生产,却无意于引导消费。实际上,当时所说的消费也并非单纯是经济意义上的消费,方针中对旧的城市与消费均带有片面的批评和贬斥。这种片面性在第二个阶段一度发展成极“左”的、倒退的行为。从历史的角度看,后来的现象并不是偶然出现的。