加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党的十七届三中全会对新形势下推动农村改革发展提出的根本要求，是具有重大创新价值的发展战略。它反映了我国社会发展中的重大转折，必然要带来国家管理体制和社会治理方式的一系列变化。城乡基层社会组织的兴起和发展是我国城乡经济社会发展一体化中的一个新现象，在城乡的社会治理发展、演进中正在产生积极的作用。研究和分析我国城乡基层社会治理中存在的问题及原因，重视城乡基层社会组织在城乡治理方式变革和完善中的重大意义，采取积极措施扶持城乡基层社会组织发展和推动基层政府职能转变及体制创新，对于改善城乡的社会治理状况和落实城乡一体化发展战略有积极的现实意义。

　　一、城乡发展一体化新格局

　　党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，建立城乡发展一体化新格局是理论和认识的重大突破，不仅体现了从国民经济整体上解决三农问题，而且意味着我国旧的城乡关系向新型城乡关系的转变。“城乡发展一体化新格局”的提出是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，为推进城乡经济社会协调发展指明了方向，具有里程碑的意义。

　　“城乡发展一体化新格局”是从我国农村经济发展新阶段的特征出发，针对旧城乡关系和中国二元经济结构的态势而提出的，形成城乡经济社会发展一体化的新格局是指在保持城乡各自特色的同时，保持城乡经济社会制度、机制的统一，从经济、社会、空间布局等方面融合城乡发展。实现城乡统一互动、共同发展的新局面，具有新的内涵。

　　“城乡发展一体化新格局”激励结构和激励机制的新设计：突破城市优先发展倾向，探索城乡互促的激励机制：健全和完善经济发展各主体之间利益均衡和激励相容的市场机制：实行以技术创新为导向的工农互动、城乡互促的发展战略：改变各种歧视性政策等。

　　完善“城乡发展一体化新格局”的制度基础：打破城乡壁垒，取消城乡分割的一系列制度：完善城乡公共服务均等化的制度基础：完善城乡发展一体化的经营制度等。

　　在“城乡发展一体化新格局”中培育新能力：新能力的培育关键是要建立资源在城乡之间合理配置的市场体系，主要把农业和农村经济放在整个国民经济发展中统筹部署。加强农村基础设施建设，提高物质资本能力：发展农村教育，提高农村人力资本能力：深化农村要素市场的改革；发展现代农业，转变农业生产方式等。

　　在“城乡发展一体化新格局”中提高组织化程度：组织是一个社会经济增长和发展的有效载体。在有效的制度安排和正确的激励机制下，大力发展龙头企业等农业企业组织，有助于延长农业产业链，提升农产品的附加价值；大力发展非农企业组织有利于加快农村二元经济结构的转化，加快农村剩余劳动力的转移，加快城市化和工业化步伐：大力发展农村中介组织则有助于改变农民在市场经济中信息不对称和维权谈判能力较弱而处于弱势地位困境等问题，同时有助于农民规避风险，减少交易成本，提高农民在城乡一体化发展新格局中的谈判能力。

　　在城乡发展一体化新格局建设中，要实施以农村为本的发展战略，以小农社会化为目标，提高农业的组织化程度：一是要大力发展农村的各种经济组织，在城乡发展一体化新格局建设中大力扶持和促进多种农村经济合作组织的成长，包括农村合作经济组织、股份合作制、各种经济联合体、农工商一体化联合等经济组织的成长，提高农民的组织化程度。二是完善农村市场经济的组织架构。在实施小农社会化的新农村发展观时，要完善农村市场经济的组织架构，以政府和农民组织的合作为前提，以农民组织为中介，“形成政府-农民组织-农户的协作链，完善农村市场经济发展的组织架构。提高农民的组织化程度，促进农村和农民的组织化和现代化”。三是通过社会立法来实现农村的社会化和组织化。从世界经济发展的经验来看。日本、韩国和我国的台湾地区都曾经采用社会立法的方式来加快农民和农村的组织化，将农村、农业和农民作为一个整体实施社会保护，通过法律授予农协综合性的社会经济功能。借鉴东亚的经验，在城乡发展一体化新格局建设中，关键是要以三农的社会化、组织化和现代化为目标，积极实施小农社会化的新农村发展观，以推进城乡发展一体化的进程。

　　二、城乡发展一体化新格局需要基层自治组织的变革与完善

　　改革开放以来，我国城乡基层治理发生了深刻变革。这种变革，不仅表现在直接选举使治理结构的权力配置与运行更具民主性，而且还表现在村务公开、政务公开使治理方式实现了群众参与的最大化。

　　(一)农村基层自治组织

　　村民自治是改革开放以来国家调整失衡的国家与社会关系，以民主机制平衡公共权力和人民群众关系的制度构造和实践活动。以村民自治为主要载体的农村基层民主建设，是特定的中国政治社会历史条件下的产物。村民自治作为一种国家法律制度，是在我国现代化国家建构历程中产生的；村民自治作为一种以现代社会的自由、民主理念为指导的政治实践活动，是在由亿万农民构成并极具传统性的乡村社会中发生的。

　　我们知道，基层治理变革的直接动力来自以市场经济为取向的改革和农村基层直接选举所导入的现代民主机制。作为一种制度安排的村民自治，经过这么多年的强力推进，已经在中华大地上扎根、发芽、成长。在社会主义民主政治建设中，“村民自治”一枝独秀，令世人刮目相看。我国农村逐步形成的“乡政村治”治理格局，一方面，它是国家基层管理体制的重大变革，在乡政村治制度框架下，国家体制性权力开始退出农村社会，乡村政治实现了国家政权组织和农村经济社会组织的分离。另一方面，村民自治委员会是国家法定的群众性自治组织，它开启了我国农民自我管理、自我服务和自我教育的新时代，在农村民主的培育和发展中具有深远的意义。

　　但是，由于乡、村分属不同性质的组织系列，在现有的体制框架下，高度集中的行政控制方式使乡镇常常处于强势地位，乡镇主导下的乡村治理局面带来了一系列复杂的治理问题。随着市场经济体制的逐步确立和农民民主意识、权利意识的增强，村民自治每前进一步，都会遇到强大的体制性障碍的拦截而变得步履蹒跚。

　　城乡发展一体化新格局需要农村基层治理方式的法律体系日臻完备，需要加快推进乡镇政府体制改革，需要自主性自治因素的增加使农村基层治理方式更具民主性，需要在村务决策与村务管理中，实现村民参与最大化。

　　(二)城市基层自治组织

　　按照我国法律的规定，城市居民与农村村民一样，都建立群众性自治组织，实行自治。1999年民政部制定了《全国社区建设实验区工作方案》，明确提出了社区自治概念，强调城市基层管理体制要由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制转变。10年来，民政部从建立国家级社区实验区开始，从而启动城市基层治理结构向“以人为本，社区自治”的方向变革。着力建立以居住地为特征，以居民认同感和归属感为纽带，以居委会为依托，以社区成员的自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为目的，有党和政府领导、社会各方面参与、群众自治管理的区域性小社会，形成共居一地、共同管理、共促繁荣、共建文明、共保平安的社会自治管理运行机制。城市基层治理方式的变革起点高，民主化程度高、自主性自治程度高。因此，随着城乡发展一体化新格局的提出，城市社区自治体制建设的加快，城市基层治理方式的变革必将日新月异。