二、十一届三中全会以来（地）市级行政建制变化的特点

　　特点之一：由虚一级向实一级转变。1979年修正的《中华人民共和国宪法》将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，并规定“省人民政府可以按地方设立行政公署，作为自己的派出机构。”新华社：《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》（中华人民共和国第五届全国人民代表大会第二次会议通过），1979年7月2日《人民日报》，第1版。　地区行政公署是省的派出机构，地区行政公署不具备作为独立层级地方行政建制的条件，所以，地区行政公署不是实一级的而是虚一级的地方政府。但是，通过“地市合并”和“地改市”，当大量的地区行政公署转变为（地）市之后，由于市是实一级地方政府，因此，改革开放以后，在（地）市级这个行政建制的层级上，出现了 “由虚而实”的逐渐转变。

　　特点之二：十一届三中全会以后，我国地方行政层级由三个层级为主变为以四个层级为主。由于地区行政公署是虚一级政权机关，而（地）市是实一级地方国家政权机关。所以，在有地区行政公署建制的行政地域范围内，国家行政层级形成三级层级，

　　特点之三：转变后，（地）市行政管理模块由“点”状向“扇”状管理。全国大部分（地）市实行“市领导县”体制，县（市）被纳入（地）市的行政管理范围。市领导县体制，突破原来意义上的市行政管理范围。原来意义上的市的行政管辖区域局限于城区，如“点”状。市领导县体制以后，（地）市不但要管辖城市，还要管辖乡村；不但要管辖城区，还要管辖几个县，由“点”状延伸到“扇”状。

　　三、十一届三中全会以来（地）市级行政建制变化的原因

　　十一届三中全会以来，（地）市级行政建制发生如此巨大的变化，绝对不是偶然的现象，而是蕴含了历史必然的因素。

　　原因之一：之前，城市化发展的缓慢，为改革开放后大量设市提供了历史机遇。很多中小城市就是（地）市，中小城市的发展促进了（地）市的发展。城市化是工业化的必然过程。早在建国前夕，毛泽东在七届二中全会上就说：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市。”第二个五年计划中后期，由于粮食紧张和对国际形势的严峻估计，城市从“集中”转向“分散”发展：“上山下乡”时期，城市发展萎缩；进山、入洞的“三线”建设时期，城市发展迟滞；“文化大革命”时期，城市规划停顿。这些造成了我国城市在此整整20年间发展极其缓慢。与工业化水平相当的国家相比，中国的城市化速度是相当低的；与同时期的发展中国家相比，也是低度城镇化。周一星：《城市地理学》，商务出版社1995年版，第116~118页。改革开放开始，国家确定城市建设的方针。1980年召开的全国城市规划工作会议强调：国家的城市发展方针为：控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。新华社：《全国城市规划工作会议总结经验提出建议》，1980年10月17日《人民日报》。这奠定了发展中小城市的建设方针的基础。此后，中国的城市发展很快。中国城市开始补偿性地发展，尤其是中小城市发展迅猛，如雨后春笋般地出现在神州大地。中小城市在改革开放的推动下厚积薄发，蓬勃而起，为（地）市发展提供了历史机遇。

　　原因之二：农村改革促进了粮食增产，农村改革活跃了市场，为（地）市发展奠定了基础。农村改革启动以后，我国仅用6年时间，粮食产量从3亿吨增长到4亿吨。粮食有了保证，农业发展了，城市化有了坚实的基础而加快了速度。从本节上述图表1可以看出（地）市的增长速度。1978年中国的（地）市有90个，到2005年达到了283个。农村改革活跃了市场，为（地）市发展提供了商品经济发展的市场基础。农村改革成效带来农村商品经济市场的活跃。1985年以后，农村的进一步改革使农村、市场和城市之间的相互联系越来越紧密，促成了新的中心城市的设置和成长，“农村的改革推动了城市的改革”。万里：《在全国农村工作会议上的讲话》，1985年3月1日《人民日报》。1992年国务院提出：“抓紧以批发市场为主的市场体系建设，坚决消除地区封锁，建立多渠道、多形式、多层次、多经济成分的粮食流通制度。”《新时期经济体制改革重要文献选编》（下），中央文献出版社1998年版，第853页。建立不断开放的市场体系，加强同城市的进一步联系，开启农村和城市流通之门并制定流通制度，“以流通为重点建立贸工农一体化的经营体制”，“上联全国市场，下联千家万户”。同上书，第855页。“中小城市实行开放政策，要打破城乡分割局面，允许农村集体和个人进城办第二、第三产业”同上书，第888页。。“鼓励城乡联合”同上书，第890页。。随着农村经济体制改革的深入，在全国范围内建立城乡统一的市场体系呼之欲出。“建立公平竞争、开放有序和城乡统一的市场体系，形成大流通的新体制”，“使中央批发市场、区域批发市场、城乡农贸市场逐步配套。”同上书，第978页。农村改革敲开了中小城市的大门，奏响了城乡交流的乐章。乡镇企业的发展、农产品的极大丰富和农村商品经济的繁荣，为中小城市的增设积淀了深厚的基础，积蓄力量使中小城市快速发展，农村改革为（地）市增设和城市发展注入又一股强大的动力。

　　原因之三：欲要保持农村改革的持久成效，必定要通过推动城市化发展和城市改革配合来取得。在以家庭联产承包责任制为中心的农村改革取得初步成功的时候，制约农村进一步改革的许多因素也逐渐呈现出来了。改革是个系统工程，涉及方方面面的事情。如果说农村改革的第一步能在农村体系范围内进行的话，那么，农村改革的第二步就要冲出农村体系走向城市，以迂回的战术，以“城市包围农村”的方式才能深入进行农村改革，取得更大的成效，否则农村改革将徘徊不前。“为什么这几年改革进展没有头几年那么快？这要作具体分析。头几年的改革，主要是在农村内部进行的，与城市牵连不大，因此进展要快些，这几年的改革已经与城市改革融为一体，不可能在农业领域单独完成。”“这步改革遇到的一些问题，如价格问题、流通问题等，很复杂，要同整个经济体制改革同步配套进行，不是农业本身所能解决的。”田纪云：《在全国农村工作会议上的讲话》，1988年12月17日《人民日报》。农村改革、农村经济必须打开城市大门，实现城乡交流，才能进一步深化农村改革。十一届三中全会开始的农村改革，“经过三年，解决了许多实践中出现的新问题，取得成效，认识也就比较一致了。当然也还有新问题，还需要继续解决。十二届三中全会以后，改革的重点转移到城市”。《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第142页。这里是有逻辑联系的。农村改革转移到城市改革，一方面是改革整体设计中由难到易的一个步骤，在农村改革基础上推动城市改革，使得全面改革取得一定经验后展开。“在多年酝酿和农村改革成功的基础上，经济体制的全面改革逐步展开。”同上书，第142页。“农村改革的成功增加了我们的信心，我们把农村改革的经验运用到城市，进行以城市为重点的全面经济体制改革。”同上书，第238~239页。另一方面，城市改革和农村改革是相辅相成的，城市改革也有利于农村改革的进一步展开。中央“作出了以城市为重点的经济体制的决定”，“这给农村下一步的改革，给农村由自给半自给经济向商品经济发展、由传统农业向现代化农业发展，提供了更有利的条件。城市改革将释放出更大的活力，向农村提供更多的、更好的生产资料和生活资料，推动科技、人才、信息等大规模地向农村扩散；将对农村的发展提出新的更高的要求，特别是要求农村提供数量更多、质量更高、品种更加丰富的农产品。一个城乡协作、互相促进、共同发展、日趋繁荣的局面将会出现。”万里：《在全国农村工作会议上的讲话》，1985年3月1日《人民日报》。为配合农村改革的深入进行，1984年开始了城市改革。城市改革促进了城市化发展，城市化发展为地区建制转变为（地）市建制创造了条件。

　　原因之四：以发挥中心城市作用的城市改革，直接导致地区行政公署改设为（地）市，并实行市领导县体制。十一届三中全会以后，以扩大企业自主权为首要任务的城市试点改革开始。由于改革不配套，条块分割和城乡分割等问题突出，企业自主权无法落实。为此，国家考虑发挥中心城市的作用，以扩大企业自主权。1981年11月第五届全国人民代表大会第四次会议的《政府工作报告》中指出：“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络。”五届人大四次会议的《政府工作报告》：《当前的经济形势和今后经济建设的方针》，1981年12月14日《人民日报》，第1版。1983年6月第六届全国人民代表大会第一次会议的《政府工作报告》中提出：“在发挥中心城市的作用，打破地区和部门的界限，组织多种形式的经济联合体和经济区方面，正在着手工作。”“以城市为中心，根据经济发展的内在联系组织各种经济活动，打破地区间、部门间、城乡间的分割。”第六届全国人民代表大会第一次会议的《政府工作报告》，1986年6月23日《人民日报》，第1版。1984年中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中，“要充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络型的经济区。”《中共中央关于经济体制改革的决定》（1984年10月20日），1984年10月21日《人民日报》，第1版。1981年国务院首先批准沙市为城市改革试点，1982年和1983年先后批准常州和重庆为城市改革试点，进行了扩大企业自主权的改革。在此期间，也在这些试点城市、辽宁省和江苏省两省进行了市领导县的体制改革试点。为发挥中心城市作用，这些试点城市进行了多方面的探索。

　　改革开放带来了中国工业化水平的逐步提高，中国的城市化进程也加快了。地区行政公署机构所在地相对于该地区范围内其他的地域而言，容易结集商品、文化、信息、技术等因素，聚集成为各种中心的条件较好。况且，派出机构所在地在历史上，其经济基础、文化底蕴和社会环境等方面，大都是发展得相对较好的县级市或者经济比较发达的城镇。在工业化和城市化加速发展的势头上，在市领导县的体制盛行不衰的情势下，为充分发挥中心城市作用，地区行政公署机构所在城镇往往升格成为（地）市的中心城市，欲以此体制打破条块分割并综合城乡经济的发展。于是，改革开放30年来，地区行政公署数量剧减而（地）市数量剧增。

　　总之，十一届三中全会以来，（地）市级行政建制的变化，其原因是多方面的。发挥中心城市的作用，实行市领导县体制，试图城乡综合发展，最终尽快发展中国的工业化、尽快实现社会主义现代化，这是（地）市级行政建制变化的最深刻的历史原因。“地市合并”、“地改市”促成了市领导县体制的实施，而市领导县体制为组织和促进当时中国工业化和城市化发展提供了制度保障。市领导县体制发挥了中心城区的吸引、辐射、带动作用，推动城乡一体化进程，逐步形成以城带乡、共同繁荣的城乡联动格局，力图促进全面、协调、可持续发展。总体而言，市领导县体制适应了当时历史环境和工业化发展的要求。随着历史环境的变化和社会主义市场经济的发展，市领导县体制越来越不适应变化发展着的历史，其弊端也日益明显，扩权强县和省直管县试点改革由此应运而生。