党的十六大以来，我国社会保障事业快速发展，目前已初步建成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的项目齐全、覆盖全面的社会保障体系框架，建立了世界上最大的社会保障计划。

一、并轨做实，配套经济体制改革大局。

我国新时期社会保障体系的重建是伴随城市经济体制改革，特别是国有企业改革逐步展开的。1986年国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，是传统的退休制度向失业保险制度转型的重要标志；同年下发的《国营企业职工待业保险暂行规定》，开启了我国失业保险制度的重建，同时也显现出了社会保障制度改革的社会化趋向。同一时期，对传统的公费医疗制度也做了一些改进。到20世纪90年代中后期，为了适应国有企业改革的需要，社会保险制度的改革明显加速。1995年国务院发出的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》以及同时作为附件下发的两个实施办法，标志着统账结合模式的养老保险制度的出台。两年后，国务院又下发了《关于建立统一的企业职工基本养老制度的决定》，各地不同的社会统筹与个人账户相结合的方案开始走向统一。为了确保企业用工制度改革落实到位，鉴于失业救济的不足，国家设立了“三条保障线”制度，即下岗职工由再就业服务中心保障其基本生活；进再就业服务中心3年后仍未就业的，要转到社会保险机构领取失业保险金；享受失业保险两年后仍未就业的，转到民政部门享受城镇居民最低生活保障。与此同时，按照同一思路，我国尝试建立多种形式的医疗保险制度；而1999年出台的《失业保险条例》，则在完善失业保险制度方面迈出了重要的一步。至此，以养老、医疗、失业三大保险为主的企业职工社会保险基本框架的“雏形”初步搭建完毕。

进入新世纪以来的头几年，我国社会保障制度改革继续沿着前一个阶段确立的轨道展开。按照2000年提出的完善城镇社会保障体系试点方案（先是在辽宁，然后扩及整个东北，到2006年扩大到其他8个省级地区），重点放在“推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨”和“做实养老保险个人账户”两个方面。通过不断总结经验，确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员基本养老金按时足额发放成果继续得到巩固，各项保险制度改革稳步推进，国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨基本完成，社会保险覆盖面继续扩大，保障能力明显增强。“十五”期末，全国参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险人数分别达到1.75亿人、1.38亿人、1.06亿人、8478万人、5408万人，参加农村社会养老保险的人数达到5442万人。2005年，社会保险基金收入6968亿元，支出5401亿元。同一时期，企业退休人员社会化管理服务取得积极进展；企业年金制度开始实行。这一时期的社会保障制度改革为国有企业改革和经济结构调整做出了重要贡献。

二、城乡统筹，打造民生建设基础工程。

党的十六大以来，党中央从新世纪新阶段我国经济社会发展面临的新形势新任务新特点出发，提出了科学发展观的重大战略思想和构建社会主义和谐社会的重大战略任务，出台了一系列关系民众切身利益的具有深远意义的政策措施，社会保障体系建设作为民生政策的基础工程受到前所未有的重视，走上了城乡统筹、覆盖全社会的快车道。

在社会保险方面，公布了《中华人民共和国社会保险法》，修订了《工伤保险条例》。建立新型农村社会养老保险制度并开展试点，全面建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，建立并全面实施城镇居民基本医疗保险制度，新型农村合作医疗制度普遍实施，职工基本医疗保险制度进一步完善。特别是继2009年初将农民工纳入城镇职工基本养老保险体系之后，2009年年底开启的新型农村社会养老保险试点和2011年7月启动的城镇居民社会养老保险试点进展顺利，取得积极成效，达到了预期目标。截至2011年12月底，纳入国家新型农村和城镇居民社会养老保险试点地区参保人数共计3.265亿人，加上地方自行开展试点的地区，参保人数共计3.64亿人。2003年试行的新型农村合作医疗和2009年启动的新医改基本确立了全民医保体系，参加医保的人数已经达到了13亿人，新农合参合率约为97%；建立起了国家基本药物制度，强化了城乡基层卫生服务体系建设，促进了公共卫生服务均等化。截至2011年底，全国社会保险基金累计结余30303.72亿元，资金总体安全完整。

在社会救助方面，面对一系列突发性公共事件，我国在着力建立健全应急机制的同时，强化了社会救助体系建设。自1999年颁布《城市居民最低生活保障条例》之后，2007年全面建立农村低保制度。城乡居民最低生活保障制度的建立，从根本上修正了传统社会救济制度的缺陷，为城乡社会救助的统一奠定了基础。同时，随着救助规模不断扩大，救助标准逐步提高，救助资金逐年增加，救助程序日益规范，困难群众的基本生活得到了保障。同一时期，覆盖全国城乡的医疗救助制度全面建立，直接施救和资助参保（合）相结合的救助模式基本确定，并与新医改和城乡低保体系建设相衔接；进一步建立与完善了灾害救助、临时救助、农村“五保”供养、农村特困户救助和流浪乞讨人员救助制度，社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动和志愿服务活动制度化建设取得明显成效；教育救助、住房救助和司法救助等也取得长足进展，充实了社会救助的内容，使广大困难群众得到了更多实惠。以城乡低保、农村五保、灾害救助、医疗救助为基础，以临时救助为补充，与住房、教育、司法等专项救助制度衔接配套的覆盖城乡的社会救助制度体系全面建立，构筑了困难群众基本生活最后一道保障线。

在社会福利方面，随着国有企业改革的迅速推进，国有企业及其职工的数量不断减少，加之国有企业和机关、事业单位职工的福利事业逐步走向社会化，单位和企业对福利事业的投入大大减少，负担明显减轻，来自政府和社会各界的投入不断增多。尽管与群众的需求还有相当的距离，但传统的社会福利事业还是有了显著的发展，城乡各类社会福利设施条件不断改善，功能不断增强，老年人、未成年人（孤残、流浪）和残疾人受到重点关照。截至2010年底，全国各类收养性社会服务机构10.1万个，床位349.6万张，是2000年的两倍多；每千人口平均拥有社会服务机构床位2.61张，接近2000年的两倍。全国共有社会福利企业22226个，吸纳残疾职工62.5万人就业。共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3.2万个。福利彩票年销售968亿元，是2002年的500多倍。建立健全了针对特殊人群权益保护的法律法规和社会保护网络，一个以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展保障范围的社会福利体系正在由补缺型向适度普惠型转变。

三、完善体系，彰显适度普惠发展目标。

“十二五”时期，是实现全面建设小康社会的关键时期，是加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的攻坚时期，也是社会保障领域深化改革和在关键环节上实现突破的重要时期。党的十七大要求以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。根据这一精神制定的我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》坚持民生优先的原则，对收入分配、社会保障、公共服务体系建设、医疗、教育、住房等诸多方面做了通盘考虑，规划纲要的第八篇“改善民生，建立健全基本公共服务体系”是整个纲要中篇幅最长的，也是内容最丰富、措施最具体的部分。

国家“十二五”规划纲要颁布后，各个专项规划密集出台。国务院转发的《社会保障“十二五”规划纲要》提出未来五年社会保障事业发展的主要目标是：社会保障制度基本完备，体系比较健全，覆盖范围进一步扩大，保障水平稳步提高，历史遗留问题基本得到解决，为全面建设小康社会提供水平适度、持续稳定的社会保障网。其中在覆盖范围方面，力争做到基本养老保险、基本医疗保险保障人群实现基本覆盖；城镇基本养老保险参保人数达到3.57亿人，其中企业职工基本养老保险达到3.07亿人；新农保参保人数达到4.5亿人；城乡基本医疗保险参保率在2010年基础上提高3个百分点，工伤保险参保人数达到2.1亿人，失业保险参保人数达到1.6亿人，生育保险参保人数达到1.5亿人；城乡最低生活保障实现应保尽保。今年国务院通过的基本公共服务领域的首部国家级专项规划《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确提出，“十二五”时期，要进一步创新体制机制，增强公共服务供给能力，加快建立健全符合国情、可持续的基本公共服务体系，努力提升基本公共服务水平和均等化程度，推动经济社会协调发展，为全面建成小康社会夯实基础。可以预见，有了以往20多年改革探索的实践基础，未来五年，我国的社会保障建设一定会朝着使全体中国人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的普惠性目标大步迈进。（当代中国研究所 李文）