基层民主面临新的时代条件

　　改革开放以来，中国社会的阶层结构迅速变化，利益多元化和主体平等竞争格局逐步形成，公民、法人和社会组织正在要求更大程度的政治参与。全球化浪潮也大大地扩展了人们的政治视野和参与冲动。在农村，村庄内部出现多种经济利益主体，村庄已经成为对外开放的社会单位，特别是人口流动为过去相对稳定的村庄生活带来了诸多变量。在城市，社区里的成员越来越不具有“单位”特征，“单位制度”的社会整合能力大大削弱。城乡社会已经成为一个流动开放的社会。这种新的社会结构本身，使社会管理和利益整合的难度增加。社会成员的政治参与具有日益深厚的利益基础和能力基础，政治参与正在成为社会生活的重要组成部分。近两年的城乡基层人大代表选举和自治组织选举中，个人主动竞选迅速增加，“罢免”案不断出现，显示公民的政治参与积极性不断提升。与此同时，意识形态的统合力量下降。在政府体系内部，不同政府层级之间、不同的政府部门之间，权力和利益关系也不断复杂化，政府间的利益差异也在不断表现出来，特别是基层政府的“自主性”问题成为政策执行中的重要影响因素。如何保障各级政府和政府人员实现“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”，协调好政府间的行动机制，成为迫切问题。与近二十年前中国刚刚试行《村民委员会组织法》时的情况已经大不相同，当前中国基层民主建设正处于全新的社会历史条件下。

　　如果说当前建设和谐社会、处理好各方面权利和利益关系是一个重大的迫切任务，那么，建设基层民主政治也是一个重大而迫切的任务。

　　基层民主对于社会和谐的重要作用

　　中国实行村民自治制度以来，国内外学者开展了若干研究，主要有两个方面。第一，从基层民主对农村经济社会发展的影响来看，多数研究认为，基层民主的推进对于农村经济发展具有积极推动作用，具体来看，基层民主使得农村公共事务管理和公共服务的水平提高，有利于缩小村庄内部的贫富差距，基层民主状况好的地方，村庄内部的基尼系数能显著下降。但是，也有研究认为，基层民主与农村经济社会发展之间并没有直接的相关性，或者说这种相关性是很弱的。第二，从农村经济社会发展对基层民主的影响来看，国外不少研究认为，中国农村的经济社会发展程度对本村庄的民主自治程度有较大影响，但是具体的影响方式争议较大。有的认为，集体经济较发达的农村，基层民主更能较好地开展，因为集体所支配的资源多，村干部职位也更有吸引力，选举中的竞争性更强。有的认为，经济发展水平与村民自治的实施具有一种反比的关系，相对封闭的农业村比相对开放的工业村更加适合民主自治，在大多数村民都留在村里并且依赖农业取得收入的村庄，村民的参与热情和选举的竞争性会更高。有的认为，民主发展同经济水平是曲线关系，能够为村民带来物质福利的村民选举，会激发农民参加投票选举的热情。还有一种观点认为，中国各地农村民主发展的差异，其原因是多方面的，最关键的是各级地方政府的意愿和推动，与当地的经济发展水平没有多大的关系。

　　本人认为，不论经济发展与民主发展的关系怎样，都不能用经济发展来作为发展基层民主的目标。因为，民主本身就是价值，或者说是民主政治本身就是我们党的执政目标，体现社会主义的本质要求，不是为了发展经济而推行民主。因此，不能将民主政治建设功利化、绝对化，甚至得出“民主建设好，经济发展快”的结论。虽然基层民主与经济发展的关系比较复杂，或者说是曲线相关而不是简单的反比或正比的关系。但是，我们可以肯定地说，民主政治可以为经济持续稳定的健康发展提供基础性保障，可以直接地促进社会和谐。这已经为中国农村的基层民主实践所证明。民主政治对于社会进步与和谐，是一个关键的影响因素，它是协调权利关系、实现社会和谐的基本途径。从我们的观察研究来看，实行基层民主的直接政治效益，突出有以下方面：第一，能够通过有序的民主参与解决或化解基层社会经济矛盾，避免这些矛盾升级为政治矛盾甚至政治冲突，使社会和谐建立在多元利益有序、理性互动的基础上；第二，能够培养民众有序政治参与的行为习惯，逐步消解传统政治文化的消极因素，减少通过过激言行获取政治关注的现象发生，避免出现诸如通过“阻断公路、铁路”“冲击政府”等来表达权利诉求的情况。第三，能够激励约束基层政府在工作中既对中央负责，也对人民负责。一些地方的基层政府干部确有不端行为，在有些方面不执行中央的方针政策，偏离了“执政为民”的根本要求。防止或者纠正此类行为发生和蔓延，基层民主建设是一个非常好的办法。缺乏有序有效的基层民主的客观结果是，基层干部既免受民众约束压力，也脱离中央的监督管理。而一旦出现严重后果，中央不得不背起基层政府错误行为的包袱，甚至为地方上违法乱纪的干部承担政治责任。第四，实行基层民主也是促使基层干部树立科学发展观和正确政绩观的制度措施。发展观是否科学，政绩观是否正确，最重要的指标是是否有利于人民的福祉、社会的安定、国家的长治久安、党的领导的长期稳固有效。在这个意义上，中央的要求与民众的期望是完全一致的。但是，在现实生活中，不科学的发展观、不正确的政绩观还在干扰政府工作，就是因为这种一致性在基层政府还缺乏有力的制度保障。如果缺乏有效的制度保障，这种一致性就会体现为主观上针对地方、客观上给中央造成巨大政治压力的民众抗议活动，如上访、群体性事件等。而基层民主政治建设，就是通过一整套有序有效的民主参与程序来体现中央要求和人民期望的根本一致性。

　　实践已经证明，基层民主能够带来良好的社会治理。但是，形成这种良好治理的局面是一个比较复杂的过程。对于政府来说，在民主运行的过程中，不可控制的社会因素增加，或者原来习惯的管理方式遭遇挑战，都会带来一定程度、一定时间的秩序问题。中国农村经历的选举就说明了这样的道理。选举的初期确实出现不少意想不到的问题或者混乱，使基层政府感到搞民主比较麻烦。但是，当农民越来越熟悉规则、政府越来越尊重程序，选举就变得越来越有序。在民主程序的作用下，村庄的管理也越来越有序。这是我们在调查中许多基层干部和农民共同的感受。因此，只要有了比较充分的思想和组织准备，基层民主初期的混乱是不难度过的，就像在市场化改革过程中某些经济领域出现的情况一样。