新中国收入分配制度和政策是在改革旧中国极不合理的分配制度基础上形成的。1949年9月中国人民政治协商会议通过的、具有临时宪法作用的《共同纲领》以及相关法规规定：在农村废除封建土地所有制和高利贷，但是允许雇工和借贷自由；在城市，除社会主义性质的国营企业外，对私营企业实行“公私兼顾、劳资两利”政策，保护工人的合法权益（如厂方不得随意解雇工人、克扣工资），工人的工资应由劳资双方协商解决。

　　早在1949年3月召开的中国共产党七届二中全会上，毛泽东就指出：“过我们在生产工作上无知，不能很快地学会生产工作，不能使生产事业尽可能迅速地恢复和发展，获得确实的成绩，首先使工人生活有所改善，并使一般人民的生活有所改善，那我们就不能维持政权，我们就会站不住脚，我们就会失败。”[1]

　　在人民解放军向江南进军后，对于当时城市中普遍存在的失业现象，毛泽东指出：“上海等处的失业问题即吃饭问题，完全是帝国主义、封建主义、官僚资本主义和国民党反动政府的残酷无情的压迫和剥削的结果。在人民政府下，只消几年工夫，就可以和华北、东北等处一样完全地解决失业即吃饭的问题。”为此，中共中央还发布命令，“对于国民党的旧工作人员，只要有一技之长而不是反动有据或劣迹昭著的分子，一概予以维持，不要裁减。十分困难时，饭匀着吃，房子挤着住。已被裁减而生活无着者，收回成命，给以饭吃。国民党军起义的或被俘的，按此原则，一律收留。凡非首要的发动分子，重要悔罪，亦须给以生活出路。”[2]这就是新中国建立前后中国共产党所实行的“包下来”政策。

　　但是这种依据当时特殊环境实行的“包下来”的政策，在建国以后却因为两个原因而继续在城镇里推行下去。第一，为了保证城市居民的基本生活，以减少失业对社会稳定的冲击。建国以后，在农村实行土地改革阶段，政府曾经动员了部分在城市难以就业的工人回乡从事农业生产，那时还可以通过土地改革分给他们土地和其它生产资料。土地改革完成以后，此法即不能继续实行了。另外，当时的城市居民生活水平也很低，即使就业者也只是维持温饱，如果采取对失业者实行救济政策，国家拿出的经费，同让他们就业所付工资相差无几，并且后者对政府管理、社会稳定以及失业者（包括其家庭）都不利，社会成本太高。第二，随着大规模经济建设的到来，政府越来越需要对当时的劳动力资源进行调控（低素质劳动力严重过剩，而高素质劳动力严重短缺），实行计划管理，而职工人数、就业计划、工资总额以及城乡人口流动就成为国家严格掌握的指标。

　　因此，1952年8月政务院批准的《关于处理失业工人办法》中就规定：“所有公私企业，因采取先进生产方法，提高了劳动生产率，因而多余出来的劳动力，应采取包下来的政策。实行轮流调剂，发给原工资。”虽然这项规定在私营企业难以完全贯彻，但是私营企业解雇工人也确实受到工会和政府有关部门的严格限制。到1956年底私营工商业社会主义改造完成以后， 1957年3月，国务院在批转劳动部的文件中规定：“企业、事业、机关编余的人员，应该想法在企业、事业、机关内部或部门之间调剂安排工作或组织他们学习，不得任意辞退。”至此，城市职工端国家“铁饭碗”的制度基本形成。