——以20世纪50年代北京市外事制度为中心的考察
新中国地方外事制度是地方制度的重要组成部分。1949年前后，随着地方新生政权的建立，中共中央外事组派出外事干部到各大城市组建外事机构，处理外侨事务，贯彻中共中央“另起炉灶”、“打扫干净屋子再请客”和“一边倒”的对外政策，揭开了地方外事制度的崭新篇章。50年代，地方外事制度受党政关系变化的影响，经历了两次重大调整，从初创走向巩固，并在50年代末确立了“党政合一”的外事体制。通过对新中国地方外事制度的构建过程进行研究，总结制度构建的特征及意义，分析制度发展的规律，对于深入认识地方外事制度、更好地发挥地方外事的作用具有重要意义。本文以北京市为例，对新中国成立后地方外事制度的构建情况作一初步考察。
一、20世纪50年代新中国地方外事制度的构建
20世纪50年代，新中国地方外事制度经历了两次大的变化，分为三个发展阶段:1949～1953年是地方外事制度的初创时期，政府外事机构管理涉外事务，重大问题请示党委并报中央决定;1953～1958年是地方外事制度的过渡时期，地方党委外事机构———国际活动指导委员会诞生，它与政府外事机构分工办公;1958～1959年是地方外事制度的巩固时期，地方党委成立外事小组，全盘领导外事工作，政府成立外事办公室，既是政府管理外事工作的总口子，又是党委外事小组的办事机构，两者合署办公。
（一）初创时期:“政府主管”模式（1949～1953年）
北平解放前夕，中共中央外事组研究处处长柯柏年被派到北平，准备负责北平解放后的外侨事务。［1］1948年12月，北平市委发出通告:“对于英、美各国使领馆及其外交人员与新闻记者，一律以外国侨民待遇。对一切遵守我政府法令的外国侨民之生命财产应予保护;对于一切外国侨民问题的具体处理，由军管会主任负责。各级干部在处理任何有关外人的问题时，必须先报军管会主任批准，较大问题并须经市委讨论，请示中央批准后再办。”［2］1949年1月1日，根据《北平市军管会组织条例》，北平市人民政府成立，市政府下设外侨管理处。［3］4月，毛泽东在《中国人民解放军布告》中指出，要保护外国侨民生命财产的安全。希望一切外国侨民各安生业，保持秩序。［4］叶剑英①就外侨工作也曾指出:“进了城市首先碰到的就是外交问题”。“对外侨中央有新精神，我们开始作为一个整个问题来考虑。由于我们一向对外无经验，干部亦未准备好，所以要特别谨慎”。“对任何外国（苏联除外）领事馆、新闻机构、记者、团体或个人均采取不承认政策，不建立邦交及贸易关系……对外侨或团体财产等任何人不得擅自作主，大小事均由军管会外侨处理局②批准再执行，一切对外政策均由中央直接处理，批准后由外侨处理局执行。”［2］（pp.203，68，80）
1949年2月2日，北平市人民政府从郊区进城办公，开始把旧机构、旧系统整体接下来，再按性质分给有关部门去管。北平市人民政府的外事制度开始构建。在外事组织结构方面:（1）外事格局。北平市外侨管理处接管了国民政府行政院新闻局北平办事处、外交部平津特派员公署北平办事处和北平市政府外事室三个机构［5］，具体从事外侨管理，重大问题请示党委，并报中央决定。（2）机构名称。1949年2月14日，外侨管理处更名为北平市人民政府外侨事务处，正式对外办公。［6］10月1日，北平改名为北京。12月，北京市人民政府更名为北京市人民政府委员会［7］，外事机构名称的前缀均随之变换。1950年11月，外交部决定各地外侨事务处改名为外事处。［8］（3）领导体制。1949年3月，北平市人民政府第一次政务会议对市政府组织机构进行研究时指出:“外侨事务处由市长直接领导，必要时可设置外交政策研究会”。［9］外侨事务处单列，它比旧政府设于政府秘书处下的外事室地位高。3月10日，华北人民政府和北平人民政府任命王荫圃为外侨事务处处长、李棣华为副处长。［10］11月，任命马振武为副处长。［11］该机构主要领导的任免，除经本级政府和华北人民政府同意外，还需经外交部批准。（4）机构设置。外侨事务处设秘书室、一科外侨事务科、二科编译科。［12］在外事职能方面:根据《北平市人民政府组织规程（草案）》第20条，规定外侨事务处掌管外侨出入国境登记调查及管理、外侨生命财产保护、外侨旅行签证、对外交际联络以及其他有关外侨事项。［13］在外事制度规范方面:1949年三四月份，北平市人民政府出台了《外侨管理暂行条例》［14］，随后还起草了《北京市外国侨民旅行暂行办法》、《外国侨民出入国境暂行办法》［15］。1951年6月，政务院下发的《对外关系应遵守的四项规定》也对地方外事管理进行规范，强调中央统一领导外事工作。北京市政府秘书处通知“执行政务院关于外事四原则的指示，如遇外事工作与市府外事处联系处理”。［16］
从宏观上看，初创时期的地方外事制度表现出具体事务由“政府主管”的特点。从微观上看，地方外事机构在政府部门序列中单列，受市长的直接领导。党委重点把握大政方针，党内不设外事机构，不从事具体外事管理。地方外事主要体现地方政府涉外事务管理的职能。地方与中央都颁布外事规章、条例，共同规范地方外事工作，保证地方与中央在外事管理上的统一、协调。
