为了解释中国政府对于引发经济改革中政策和制度创新以及适应瞬息万变的经济环境的能力，许多研究指出分散试验起到了关键作用［1］。中国的经济转型有一个特征，即在政策制定过程中，中央的政策制定者鼓励地方官员尝试各种解决问题的办法，之后将所取得的经验反馈到国家起草的政策中。这种方法对于许多经济领域的政策制定比如从解散农村集体经济、对外开放贸易、促进私营经济到改革国有企业和规制资本市场，都起到了决定性的作用。在一些争议较大的政策领域，如国企破产，经历了二十多年反反复复各有侧重的试点之后，才最终通过了《中华人民共和国企业破产法》。那些努力变革经济运行方式的国家政策制定者一次又一次以试点成果为手段，战胜了企图维持现状的反对意见，维护了改革的主动权。

　　“由点到面”（“proceeding from point to surface”）是一种成熟的方法论，在中国存在这种土生土长的方法论意味着分散试验有其深厚的合法性，这种分散试验远远超过了其他权威政体的零星试验。中国“由点到面”的方法是指从个别“试点”（“experimental points”）发起的政策过程，这些“试点”是由地方主导并在上级政策制定者正式或非正式的支持下展开实施。如果“试点”工作被证实对当前党和政府领导人所设定的政策优先顺序有利，上级领导就会从最初的试验中总结提炼出“典型经验”，之后通过密集的媒体报道、高规格的经验交流会以及参观互访活动，将其加以推广，并号召更多地区学习效仿。这个推广过程也是进一步完善并研究出适合推广的政策解决方案的过程。如果经过检测的新方法得到国家最高政策制定者的认可，就会在进一步修改后被吸收到国家政策中。由此可见，这种“由点到面”的方法赋予了地方官员发展自己解决问题模式的空间，但确认、修订、终止以及推广典型试验的最终控制权却始终掌握在最高层政策制定者手中。重要的是，中国采用政策试验模式的目的在于探索新的政策工具，而不是用来设定政策目标，这一特权依然由党的领导所掌控 ① 。

　　尽管目前对政策试验是政策和制度创新的一个关键机制鲜有争议，但对中国采用的这种政策试验方法的由来却一直没有明确的解释。迄今为止的研究没有说明中国的政策试验的模式是如何形成并成为一种固定的产生新的政策选项的方法。中国的中央和地方互动关系有别于源自发达民主国家的解释模型，如“联邦制的实验室”或“分权”。中国在政策试验中所使用的方法和术语在国际比较中显得如此特殊和与众不同，只有探究其政治根源才有可能找出重要线索，解释为什么以及在什么条件下地方政策试验能够被接受并承认其为一种普遍的领导方法和政策制定方法。在我们探究中国以试验为基础的政策制定过程的根源时，诸如“试点”或“由点到面”这些政策试验的核心要素可被视为研究标识。

　　一、以试验为基础的政策制定过程在革命战争时期的先例

　　历史经验对中国当代政策制定过程所起到的持续作用可以从中国共产党开展政策试验的方式中得到证实。如今的政策制定者虽然一直都在使用政策试验的术语和方法，但他们通常却并不了解其历史根源 ② 。虽然1978年后，中国改革开放的领导者极力主张或“激进”或“谨慎”的试验，然而与试验相关的术语和方法却非他们的发明创造，其历史渊源可以追溯到中共的革命战争时期。

　　土地改革试验（1928～1943年）

　　1949年以前，在共产党革命根据地土改试验的背景下形成了一种在中央指导下经过精心设计的地方政策试验的方法。1928年毛泽东在井冈山、邓子恢在闽西分别尝试用不同的方法进行土地改革试验，这些试验为后来共产党的土地政策提供了最初经验。中国史学家的近期研究以及参加早期土地革命的干部回忆录指出，应该是邓子恢而不是毛泽东最早提出“由点到面”的调控式政策试验。［2］到了1930年，闽西经验通过党的出版物广为人知，并被毛泽东称为中央苏区执行土地政策“最值得各地效法的经验”［3］，1931～1934年在苏区普遍执行。

　　在中共江西苏维埃政权期间（1931～1934年），各根据地实施土改的情况差别非常大。加之中共领导对农村开展革命活动的具体做法意见不一而且也没把握，于是只能接受各地政策实施的多样性，同时鼓励各级党组织尝试各种超出常规的做法，创造不同模式让其他地区效仿。在这样的基础上，毛泽东撰写了有关“苏区模范乡”的调查报告，报告中用大量篇幅详细介绍了组织工作的技巧及对其他地区的适用性。1934年，江西苏区的一个县凭借在组织、教育和土地改革工作中取得的开创性成就受到了毛泽东的表扬，并在20世纪30年代后期和40年代成为其他试点地区的参考，该模式被称为“模范兴国”。毛泽东在江西期间完善了试验的组织方式，这一方式后来成为革命战争时期的工作方法之一:派遣由骨干组成的工作组到挑选出来的各个地方，在这些比较小的地点试验或示范土地改革措施;同时培训当地积极分子和潜在的新干部;并把其他地方的群众吸引到这个示范点来:把示范点的干部和积极分子派到邻近的地区，推广经高层领导确认的有益于党的方针政策的做法。一位当年土改时期毛泽东的合作者回忆这种工作方法时，称之为“试点”工作。［4］然而江西苏区时期还没有使用过“试点”这一试验术语，它应该是40年代才出现的。

　　抗日战争时期，中共在延安成立了新的党中央，随着日军军事进攻加剧，许多分散于抗日后方的游击根据地（大部分处于中国北方）成为共产党领导的农民运动的中心和试验区。其中一个主要的革命试验中心是位于山西和河北交界处的太行山根据地，许多该地区的中共领导人日后成为改革开放时期中国政策的制定者。由于日军的袭击、反复无常的地方军阀阎锡山以及国民党的军队造成这个地区一直处于军事威胁和政治动荡中，1939年秋，以1934年“模范兴国”为榜样，两个直接向根据地党委汇报工作的试点县被要求提供“典型示范”，以指导全地区引进新的群众动员方法和吸收党的积极分子。试点县被要求测试一种新的以民众协商为基础的“由下自上的工作作风”。不同党支部之间还进行了试点工作竞赛，落后的党支部被要求参观和学习先进党支部。为了加强共产党基层群众的基础，拟定为六个月的试验时间再细分成每两个月为一阶段，每个阶段有明确的必须按时完成的工作目标。 ① 邓小平曾经是太行山根据地的领导人，在他日后的政治生涯中，他在太行山根据地择机进行的积极试验应该对他制定政策的工作方法产生过巨大的影响 ② 。