本文系《中国社会科学报》总第107期特别策划“面向21世纪的中国慈善事业”文章之一。
在比较社会福利制度的研究中，东亚社会被认为是以家庭为中心的福利社会，其强调家庭伦理的儒家文化，强调国家补救作用的意识形态。在此背景下，慈善与儿童福利之间有非常密切的联系。慈善组织在保护儿童福利方面发挥两个作用：第一，为极少数从家庭和国家都不能得到保护的儿童提供保护和照料，挽救他们的生命；第二，为这些儿童代言，使他们的处境为社会所知、利益被人注意。在中国重建自己的慈善文化的今天，慈善与儿童福利的历史和现时经验应当得到重视。
总体而言，在20世纪上半叶，政府在儿童救助方面的作用越来越重要，但是与非政府机构的力量相比，政府的作用还是有限的。抗日战争爆发以后，国家在儿童保护方面承担起更多的责任，同时非政府的慈善组织也很活跃。政府拨款、来自地方富户和社会的捐助、福利机构的自有财产收入，是三个重要的经济来源。
1949年以后，中国政府在孤残儿童救助方面发挥了主渠道的作用。对儿童福利的慈善捐款在1993年以前不被接受，1993年以后对儿童福利的慈善捐款大量增加，中国儿童福利机构的状况迅速改进。2008年，北京师范大学儿童福利中心对国有儿童福利机构的资金来源进行了调查和分析。结果发现，在所调查地区，国有儿童福利机构的经费来源主要有四个渠道：一是基层财政全额拨款；二是各地的福利彩票公益金；三是社会捐款；四是收费，但是数量很少，可以忽略不计。其中，基层财政全额拨款是儿童福利机构最可靠的经费来源。这次调查最重要的发现是，与通常认为国有儿童福利机构完全依靠国家拨款的认识不同，在有些照料质量很高的国有儿童福利机构，社会慈善捐赠在经费总体来源中所占的比例已超过国家财政拨款。如在对孤残儿童照料质量很高的某市，2007年儿童福利院总筹资2306.14万元，其中财政拨款为1013.60万元，占42.95%，其他都是慈善捐款。这说明慈善捐款在提升孤残儿童生活质量方面发挥了非常重要的作用。
在世界各国，儿童福利都是慈善捐款和各种活动的最重要领域。这主要是因为，儿童对他们自己的处境完全没有责任；同时，儿童本身是最弱小的群体，没有外界的帮助，连生存都成问题。对儿童的帮助可能会影响他们的一生，对社会的发展十分重要。
中国在慈善和儿童福利方面的政策亟须调整。第一，儿童福利不能依靠慈善捐款，国家财政的主渠道作用必须加强。第二，国家应该鼓励对儿童福利各个方面的慈善捐款，以尽快改善弱势儿童的福利，特别是在一些国家财政尚未顾及的领域。第三，加强对儿童福利慈善捐款监管的透明度。值得注意的是，有极个别地区，财政部门以监管为名，把社会捐赠资金纳入财政统一支配的资金，并用这些资金抵销财政应该拨付给儿童福利机构的资金。
总之，福利机构改革的方向，是建立多渠道的经费筹集机制，各级政府部门按比例承担经费拨付责任，改善慈善政策环境，鼓励社会募捐，为企事业单位大额捐赠开辟绿色通道。财政部门对慈善捐赠资金的合理监管是必要的，但是不应该用来抵销儿童福利机构的财政拨款。政府对孤残儿童的抚养和支持是其责任所在。
(作者为澳大利亚南威尔士大学社会政策研究中心教授） |
