一、建国后前30年以控制市镇人口规模为基本特征的户籍制度

　　建国初期，城乡户籍制度主要是为了掌握人口及其变动情况，基本上不存在迁移落户的控制问题。1953年，全国开始实施第一个五年计划。大规模的经济建设带来职工队伍迅速扩大，越来越多的农村人口被工矿企业所吸收，不仅给粮食供应造成困难，而且给城市交通、住房、市政建设、公用基础设施带来沉重压力。为了控制城市人口过量增长，1953年4月17日，政务院发出了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》。1954年3月12日，内务部、劳动部联合发出《继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》，但收效并不显著。1954~1956年，全国户口迁移达7700万人。殷志静、郁奇虹：《中国户籍制度改革》，中国政法大学出版社1996年版，第6页。1957年，全国城镇人口从1949年的5765万上升到9949万，8年净增4184万。袁永熙主编：《中国人口·总论》，中国财政经济出版社1991年版，第272页。其中，属于户口迁移的净迁入占444%，总量达1859万人，平均每年净迁入230余万人。路遇主编：《新中国人口五十年》下册，中国人口出版社2004年版，第1173页。城市不堪重负。为此，从1956年12月30日~1957年12月18日，中央政府及其相关职能部门连续九次发布了限制农民进城的文件。

　　严格控制农民迁往城镇，其决定因素是国家无法承受因城市人口膨胀、国内商品粮短缺而引发的就业、副食品供应、居住、交通、教育和医疗普遍紧张等一系列城市问题。1953年11月19日，政务院发布《关于实行粮食计划收购和计划供应的命令》，对城市居民用粮实行按户按人定量供应的办法。1955年8月25日，国务院发布《市镇粮食定量供应暂行办法》。户籍制度与市镇居民粮食供应制度捆绑操作，共同抑制城市人口增长。

　　1956年，发展过快的农业合作化运动使农村出现一些新问题。前已实行的粮食统购统销政策，也使一些农民产生抵触情绪。1957年春，一些地方出现退社骚动，部分农民带着对城市生活的向往离开农村，不仅影响了农业生产，而且影响到国内政治稳定。要想让农民固守在合作社为国家工业化做贡献，就必须建立相应的管理制度。以限制人口迁移为特征的户籍制度由此应运而生。1958年1月9日，全国人大常委会第九十一次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》。其中的限制性规定，标志着以控制市镇人口规模为基本特征的户籍制度正式形成。

　　《中华人民共和国户口登记条例》颁布后，尽管户口、粮食制度相互结合，共同发挥着控制市镇人口规模、稳定社会的作用，但在“大炼钢铁”运动中，以劳动就业制度为突破口，城市大量招收农村劳动力，导致城镇人口增长严重失控。1958年6月，招工审批权下放到省、市、自治区后，全国各地增加职工的规模越来越大。1958~1960年，共向农村招收职工1950万。1960年末，全国城镇人口由1959年初的10721万骤升至13073万，增加2352万。剔除430万的自然增长，机械增长1900余万。张庆五：《户口迁移与流动人口论丛》，公安大学学报编辑部1994年编印，第112页。1961年，党中央提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，当年减少城镇人口1000多万，其中精简职工2873万。1962年2月，刘少奇在中南海西楼会议室主持召开中共中央政治局常委会，决定年内再减少城镇人口1000万，其中精简职工850万。薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，中共中央党校出版社1993年版，第1050~1060页。到1963年6月，精简任务基本完成。从1961~1963年的两年半内，全国共精简职工1887万，压缩2600余万城镇人口返乡，城镇人口比重由1960年的197%下降到1963年的168%，净迁移出现负值。张庆五：《户口迁移与流动人口论丛》，公安大学学报编辑部1994年编印，第112页。为了巩固精简成果，国务院于1964年8月14日转发《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出对从农村迁往城市、集镇，从集镇迁往城市的人口严加限制；对从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的人口适当限制。