改革开放以来城乡居民收入差距呈现不断扩大的趋势已经成为不争的事实，但是关于差距扩大的原因则有不同的说法，自然也就有不同的对策。由于这个问题关系到我国今后如何调节初次分配和二次分配以建立和谐社会这个大局，因此，条分缕析地研究城乡居民收入差距扩大的因素究竟是由发展问题、体制问题导致，还是由市场化和民营化导致，就十分必要了；只有弄清楚原因，才能够说清楚政府应该做什么，能够做什么。

　　一、30年来城乡收入增加和差距变化情况

　　1978年改革开放以来，我国城乡居民收入得到迅速增加。2007年，城镇居民人均可支配收入由1978年的3434元增加到137858元，增加了391倍；农村居民家庭人均纯收入由1978年的1336元增加到4140元，增加了30倍。国家统计局：《中国统计摘要（2008）》，中国统计出版社2008年版，第101页。其增长幅度不仅是中国历史上最高的时期，作为13亿人口的大国，在世界经济发展史上也是罕见的。在城乡居民收入大幅度增加的同时，城乡居民收入之间的差距也在扩大。30年里，除了在1978～1985年间因农村率先改革使得农业超常增长而差距有所缩小外，其后差距不断扩大，从而使得增加农民收入成为党和政府主要而紧迫的任务之一，并且从2003年开始实行工业反哺农业、城市支持乡村的重大政策调整。如何认识城乡之间收入增加而同时差距扩大的现象，有必要回顾中华人民共和国建立以来城乡之间居民收入及其差距变化的历史。

　　改革开放以前，在计划经济条件下，城乡居民之间的收入差距基本上是由政府加以控制的，由于当时实行高积累政策，加上城乡都还没有解决温饱问题，在城市也只能实行“低工资、多就业”政策，因此城乡之间的收入差距被控制在一定的范围内，并且差距不大。

　　1952~1978年间，城乡之间的居民消费水平差距是在缓慢地扩大的，即从239∶1扩大到290∶1，如果加上城市居民享受到的各种非收入性补贴，则差距还要大些。另外，有关经济文献还显示，这一时期反映居民收入分配状况的基尼系数比世界上大多数发展中国家都低。城市居民的基尼系数通常在020以下，农村居民的基尼系数略高，估计在021~024之间张志超、王聪：《试析我国居民收入分配存在的问题、原因及对策》，《华侨大学学报（人文社科版）》2001年第4期。，（注：相比之下，许多发展中国家，城市居民的基尼系数在037~043之间，农村居民的基尼系数则在034~040之间）。参见世界银行：《1983年世界经济发展报告》，中国财政经济出版社1984年版。造成这种收入平等化程度较高（几乎达到了均等化）。

　　尽管这种收入的均等化程度很高，但实际上存在着相当多的不平等因素。例如，第一，城乡居民之间的收入差距太大。造成这一现象的原因很简单，就是在当时的二元经济结构（现代工业部门同传统农业部门并存）条件下，国家为实行工业化战略，利用工农业产品的“剪刀差”为加速现代工业发展积累更多的资金投入。同时为了防止农业人口外流给城市造成更大的就业压力，国家还采取了严格限制农村居民迁入城市的户籍制度，从而进一步强化了甚至固化了城乡二元经济特点的收入分配格局；同时，除了居民的收入差距外，农村居民还不能享受城镇居民所享有的诸如公费医疗、公共教育等福利，这更加剧了城乡居民的收入不平等；第二，对于城镇居民来说，除了按人口定量供应的那部分必要消费品（如粮、棉、油）的物价补贴是按平均主义的原则分配外，其余部分消费品（如住房、汽车、电话等）则须按照职位实行差别供应，这表现在福利补贴上则是高度不平等的。等等。

　　当然，改革开放以前我国居民收入分配中的主要是强调“公平”，追求“平均化”的。总体来看，当时的中国的确是一个高度平均主义化的社会。但正是由于过于追求“平均化”，再加上其中隐含的一些不平等因素，反映出当时分配制度的不合理性。

　　以城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入之比所反映的城乡居民收入差距来讲，1978年城乡居民收入差距是257倍，1981年为205倍，1983年进一步缩小到170倍，但1990年又扩大到了220倍，1994年进一步扩大到286倍。从近几年的数据看，城乡居民收入差距仍在继续扩大。1998～2001年，城镇居民家庭人均可支配收入分别约为5425元、5854元、6280元和6860元，农村居民家庭人均纯收入分别为2162元、2210元、2253元和2366元。若将城镇居民的一些隐性福利和优惠折算成收入，中国城乡居民的收入差距可能达到6∶1。因此，改革开放以来我国居民的收入分配差距确实是逐年扩大的，这种扩大趋势有可能在今后一个相当长的时期里继续下去。世界银行2003年《中国经济报告：推动公平的经济增长》指出，如果中国任由当前城乡差距和省际人均收入增长速度的差距继续不断扩大，到2020年基尼系数将会上升到0474。

　　在1978~2007年的30年间，除了80年代前期因国家提高农产品收购价格和农村改革先行而导致城乡收入差距缩小外，从80年代后期到90年代后期呈现出缓慢的逐步扩大的趋势，而到1999年以后，收入差距扩大则呈现出加快的趋势。这也是2004年以后取消农业税和加大政府反哺农业力度的重要原因。

　　如果将城镇最高收入家庭（10%）与农村最低收入家庭（10%）的收入相比，2006年人均收入差距达到55倍。王小鲁：《国民收入分配状况与灰色收入》（研究报告摘要），《财经》2007年第11期。

　　二、工业化的影响

　　一方面是吸纳农村中的资源到城镇（收益高的地方），使得农村创造财富的资源枯竭（包括人力资源）；另一方面，乡村产业与城市产业在收益上的巨大差距（即第一产业与二、三产业的差距，规模差距、资本和技术差距，人力资本差距，社会资本差距，基础设施的差距、聚集效应的差距）。

　　农民来自家庭经营（主要是农业）收入增长是很缓慢的。农业收益增长缓慢，而财产性收入增长更加缓慢，说明农业作为一个弱质产业和人均占有资源的太少，已经不能支撑起农民在高速工业化过程中随着人均GDP的增长而相应同比例的增加。至于工资性收入的增加，固然是农民从工业化中得到的益处，弥补了农业收入增长缓慢的不足，但是农民工在非农就业中的不利地位，使得其在城镇的工资收入中处于最低阶层，则是公认的事实。

　　另外，随着工业化过程中城市产业结构的升级和产业聚集效应，越来越多的投资向城市集中，从而导致城乡之间资本和生产要素占有数量的差距在扩大。这可以从全国固定资产投资在城乡之间的分布变化看出来。

　“六五”时期城乡固定资产投资比为259∶1；“七五”时期城乡固定资产投资比为260∶1；“八五”时期城乡固定资产投资比为350∶1；“九五”时期城乡固定资产投资比为366∶1；“十五”时期城乡固定资产投资比为490∶1；而“十一五”的头两年，城乡固定资产投资比则达到678∶1。国家统计局：《中国统计摘要（2007）》，中国统计出版社2007年版，第54页。

　　三、市场化的影响

　　主要是两点：资本和劳动力都市场化，因此都流向收益高、机会多的城市，同时，城市的人力资本也大大高于乡村。

　　主要从资本化（要素参与分配）方面看，城市居民所占有的资本和要素大大超过农村居民。另外，随着工业化和城镇化，土地资源持续不断地从农村转移到城市后大幅度升值。

　　从劳动力市场化看，简单劳动（主要是农民工）的无限供给大大压低了劳动力价格，降低了工资在GDP中的比重。一方面是放开，另一方面是保护劳动者权益的法制跟不上。（城乡壁垒被打破，劳动力价格下降。）

　　1992年以后，随着城乡和区域之间人口流动壁垒被逐渐打破，农民开始改变了80年代“离土不离乡，进厂不进城”的发展格局，出现了蔚为壮观的民工潮。到1997年以后，又由于买方市场的形成和结构性供给过剩，国有企业改革的深入，乡镇企业也失去了过去低水平、外延性的扩张机会，于是更大规模的农村劳动力通过地域性的转移来实现向非农产业的转变。到2000年以后，这种流动性的农民工人数已经达到了13亿以上。而这些农民工的收入和待遇则明显低于城镇居民。另一方面，1992年以来，市场化改革和持续的经济高速增长，既带动了城市数量和规模的迅速扩大，也带来了非农建设用地的迅速增加。于是就出现了各级政府和企业采用“征地”手段，低价从农民那里取得土地，然后高价转让的现象。农村财富以土地流转的方式转入了城镇。第三，由于农业收益低，农村投资环境差，因此与城镇相比，无论是国家还是私人资本都很少投资到农村，不仅如此，由于90年代以后城乡之间的投资壁垒被打破，农村的资本也不断转向城镇投资。这一点还可以从银行在农村的存贷差看出。因此，与80年代相比，1992年以后城乡之间的财富流向，即农村剩余和财富流向城市，出现了由农副产品为主的产品“剪刀差”流动转变为以人力、土地、资本为主的资源流动。即使在2006年开始取消农业税，也并不意味着国家和城市就完全停止了从农民那里“取”。“取”还有其他的形式：（1）其他税费，如乡镇企业的税费；（2）农民工与城市居民之间的同工不同酬（差额），更何况还有劳动力创造的“剩余价值”；（3）资源方面的土地低价转让；（4）金融方面的存大于贷。

　　从人力资本来看，也显示出城市人口的受教育水平大大高过农村，而根据调查，受教育水平与收入的正相关系数呈现出越来越大的趋势。

　　四、城市化的影响

　　城市化不断地将原来农村中的富裕人口和企业转变到城镇去。城市化的加速是改革开放以来工业化和市场化的必然结果，也是改革开放以来的重要成就之一，最近几年来，城市化率达到了每年提高一个百分点的速度，是建国以来城市化最快的时期。而在城市化的过程中，从农村转移到城镇定居的人口，基本上都是农村中已经实现产业转移和就业转移的人口，这部分人无论在人力资本还是物质资本方面都属于农村中富裕的人群。

　　从1949年建国到1978年中共十一届三中全会以前，中国大陆的城市化相当缓慢，在1950~1980年的30年中，全世界城市人口的比重由284%上升到413%，其中发展中国家由162%上升到305%，但是中国大陆仅由112%上升到194%。许涤新主编：《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第294~295页。这种城市化的缓慢并不是建立在工业发展停滞或缓慢的基础上，正相反，改革开放前的29年，中国大陆的工业和国民经济增长速度并不算慢，工业总产值1978年比1949年增长了3818倍，工业总产值在工农业总产值中的比重，由1949年的30%提高到1978年的722%；社会总产值增长1244倍，其中非农产业在全社会总产值中的比重，则由1949年的414%上升到1978年的771%；国民收入总额则从1949年的358亿元增长到1978年的3010亿元（按当年价格计算），提高了741倍，其中非农产业在国民收入构成中的比重，也由1949年的316%上升到1978年的646%。国家统计局：《中国统计年鉴（1983）》，中国统计出版社1983年版，第20、22、216页。另据麦迪森计算，从1950~1973年，世界GDP总量年均增长49%，人均GDP增长29%，其中中国大陆GDP年均增长51%，人均增长29%，高于和等于世界平均水平，高于同期发展中国家平均水平。麦迪森：《世界经济二百年回顾》，改革出版社1997年版，第44~51页。

　　但是这个时期从1950~1980年的30年中，全国城镇因迁移和市镇区划变动（即农转非）增长的人口估计约为6300多万人，平均每年增长210万人，仅占同期城镇新增人口总数的4857%。参见许涤新主编：《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第300、493页。其中50年代的城镇人口增长主要来自人口迁移；而60年代和70年代的城镇人口增长，则主要来自城镇人口的自然增长，与城市化没有多大关系。

　　在30年里，城镇人口比重增加了27%，其中绝大部分是以下三类农民：富裕地区的富裕农民、城市郊区的农民，还有就是已经具有一定经济力量在城市取得户籍的中西部地区农民。这部分农民转变为城镇居民，从总体上来说，降低了全国农村户口居民的人均收入，这种富人不断移居城镇和转变为城镇居民，是世界各国工业化过程中一种普遍的现象。

　　五、政府财政和提供公共产品的影响

　　改革开放以来，随着政府财政收入的迅速增加，国家用于农村的财政支出比重，在1994年实行分税制改革到2003年以前这段时间呈现出下降态势，农村中日益增长的公共支出主要靠县乡财政解决导致了城乡之间在公共服务方面的严重不均等，这也成为城乡收入差距扩大的一个重要原因。

　　一是城市垄断行业改革滞后的影响。二是提供公共服务城乡差异的影响。政府在城乡之间提供公共产品的差距，农村需要自筹，因此加重了农民负担，从而减少了其收入。另外，城市还有各种补贴。三是政府二次分配作用的弱化。这种弱化表现在税收上（农村税费）扩大差距；而城镇福利制度改革则缩小差距，但后期补贴增加。四是政府对农村投入的减少，国家对农村支持的弱化。1978年以前，为了解决全国人民的吃饭问题，迫使政府不得不适当增加对农业的投入。而改革开放以后由于吃饭问题解决了，并且国家对农民实行了放权让利的政策，同时农业作为一个收益低且已经实行家庭经营的产业，国家的财政投入虽然绝对量没有减少，但比重却下降了。

　　改革开放以前国家财政支出中用于农业的支出占整个财政支出的比重情况如下：国民经济恢复时期为44；“一五”时期为74；“二五”时期为124；1963~1965年间为147；“三五”时期为92；“四五”时期为102；“五五”时期为132。财政部综合计划司：《中国财政统计（1950—1985）》，中国财政经济出版社1987年版，第82页。而1978年以后，国家财政支出中用于农业的支出占整个财政支出的比重则发生了如下变化：1978年为136，1980年为124，1985年为83，1990年为72，1995年为63，2000年为48，2004年为59，2005年为528，2006年为535。国家统计局：《中国统计摘要（2006）》，中国统计出版社2007年版，第66页；《中国统计摘要（2008）》，中国统计出版社2008年版，第66页。

　　六、启示与建议

　　在工业化过程中，农业收益低于第二产业和第三产业，是世界各国工业化过程中普遍的规律；而中国大量的农业人口和农业人均资源的不足所导致的大量隐性失业，则使得农业人均收益更加低于市场化的二、三产业。特别值得注意的是，我国从1978年以来的市场化改革，使得资本在社会财富的分配中处于完全主导的地位，而这种地位又因为来自劳方的两个因素而变得更加强势：一是劳动力的供给大大超过需求，过去被户籍制度严格限制在农村的大量富裕劳动力，以及城市中存在的公有制条件下的隐性失业劳动力通过改革释放出来，更加剧了这种劳动力的几乎无限供给和过度竞争；二是雇佣劳动者在工资待遇方面，特别是简单劳动者在工资和待遇方面，几乎没有可以与企业或企业主谈判的自己的组织，因此他们在争取工资和待遇方面，往往是个人的行为，在强大的企业和资本代理人面前是软弱无力的，而这是依靠市场所不能解决的。本来，绝大多数农村劳动力通过从低收益的农业向高收益的二、三产业转移过程中，通过工资可以分享工业化带来的收入增长，缓解城乡收入的差距，但是90年代以来所反映出来的工资在社会财富分配中的比重不断降低、特别是农民工工资几乎没有多少增长的事实说明，仅仅依靠市场这只手，在目前是不能调节和缩小城乡收入差距的，而目前可代表劳动者与企业进行工资谈判的非政府组织也远没有建立和成熟起来，因此政府必须通过这只看得见的手，通过立法和执法手段来调节，所幸2007年政府已经开始采取措施，例如2007年6月29日，全国人大常委会通过《中华人民共和国劳动合同法》，这将逐步改变中国不少企业“速招速裁”的用工方式，有利于建立和谐稳定的劳动关系；7月11日；国务院发出通知，要求将符合条件的农村贫困人口全部纳入农村最低生活保障范围，至此农村低保制度全面建立；8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议通过《中华人民共和国就业促进法》，将多年来行之有效的就业再就业政策措施通过法律形式固定下来。

　　对于如何适当缩小城乡之间收入差距，除了目前政府已经实施的加大财政对农业、农村和农民的支持力度外，我们认为还应该通过提高劳动者、特别是农民工的工资收入这个初次分配的调节手段，来解决不仅是城乡之间收入差距扩大、而且城市和乡村内部基尼系数过高、社会财富分配过于悬殊的不正常现象，这才是釜底抽薪的有效办法。