二、1949—1954年过渡时期的地方政制

　　当代中国政府与政府制度的概念不同。前者建立于1949年10月1日，后者确立于1954年制定《中华人民共和国宪法》（以下简称1954年宪法）。1949—1954年，是当代地方政府建立和过渡时期。

　　这个时期，《共同纲领》并没有对地方层级做统一规定。但从当时中央人民政府发布的有关各级地方“各界人民代表会议”和人民政府法令看，主要划分为大行政区、省、市、县、乡（行政村）和大城市的区。此外还划有苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北八个行政区，地位相当于省，分设“人民行政公署”。1952年11月以后，全国地方层级统一变为“三实三虚”，即划为省、县、乡三个“实级”；大行政区、专区、区三个“虚级”。[3]在当代中国地方政制中，所谓“实级”，该区域的人民政府必须经召开人民代表会议或人民代表大会选举产生；“虚级”则是上级政府的派出单位，直接由上级政府委任组成。

　　1952年以前，省、市、县各级地方政府除数量和辖区有所变动外，体制上变化不大，只是将国民政府时期的“省政府”、“市政府”、“县政府”改称“省人民政府”、“市人民政府”、“县人民政府”，均加“人民”二字以示政权性质的区别。省人民政府仍采取委员制，置主席，市、县人民政府仍采市长、县长制，一律由上级委任。前“行政督察专员公署”改称“专员公署”，“区公署”改称“区公所”。其间，虽开始在一些少数民族聚居地方实行民族区域自治，但尚处于推行和总结经验阶段。1952年后，开始将国民政府时期实行自治的乡、镇改为地方一级基层政权，但原先的“乡公所”、“镇公所”仍大多保留和沿用。因此，过渡时期中国地方政制的最大变化，是大行政区一级政权的建立。

　　大行政区制度，即将全国划分为若干行政区域，代表中央，领导数省。这种政权模式源于清代。顺治元年（1644年）正式设“总督”为地方最高长官。[4]总督作为朝廷的代表，总揽一省或数省军政，至乾隆时始为定制。当时，全国设有直隶、两江、陕甘、闽浙、湖广、四川、两广、云贵八总督，光绪末年增设东三省总督。其中，直隶总督辖河北；两江总督辖江苏、安徽、江西；陕甘总督辖陕西、甘肃；闽浙总督辖福建、浙江；湖广总督辖湖北、湖南；四川总督辖四川；两广总督辖广东、广西；云贵总督辖云南、贵州；东三省总督辖奉天（今辽宁）、吉林、黑龙江。

　　大行政区远比清代总督的辖区大。中华人民共和国成立后，初设有五大行政区，1952年11月，中央人民政府增设“华北行政委员会”，又正式划华北为第六大行政区。各大行政区简况如下：