中华人民共和国的根本政治制度是全国人民代表大会制度。在这个基础上，中国的国家与政府领导体制，经历了两个不同阶段：1949至1954年，史称《共同纲领》时期，是国家与政府领导体制初建的第一阶段；第二阶段，起自1954年9月召开第一届全国人民代表大会，颁布第一部《中华人民共和国宪法》（简称1954年宪法），中国的国家与政府领导体制，随之发生深刻变化。

　　一、“议行合一”与最高立法权和最高行政权的分立

　　1954年宪法颁布后，中国国家领导体制发生的最深刻的变化，是在全国人民代表大会基础上国家最高立法权与最高行政权的分立。

　　在此以前，国家领导体制一直采取“议行合一”制。即中央人民政府不但是国家最高行政机关，又是最高立法机关。1954年宪法规定，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，是行使国家立法权的唯一机关。从此，中央人民政府只作为国家最高行政机关，不再拥有立法职能。

　　“议行合一”来源于原苏联的苏维埃制度。1917年俄国十月革命后，建立了“工农兵代表苏维埃”，其政权体制特点是权力高度集中统一：既是立法机关，又是执行机关。“议行合一”与“三权分立”体制的根本区别在于：三权分立的原则是分权，将国家权力分为立法、行政、司法三部分，互相制约，防止专制；而“议行合一”的原则是权力集中，国家立法和执行法律的职能相统一，将立法、行政、司法权力集中行使，以保证政权有序高效地运转。

　　中共早期政权，完全效法苏维埃。抗日战争爆发后，国共再次合作。中共“议行合一”的政治体制略有变化。

　　1948年9月，中共建立了“华北人民政府”，政体重新回到“议行合一”。

　　中华人民共和国成立后，中央人民政府仍沿续中共长期采用的“议行合一”体制。1954年以前政府机构设置及职能如下：

　　一、中央人民政府，由中央人民政府委员会及其下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署几个部分共同组成；

　　二、中央人民政府委员会，为国家最高权力机关；政务院，为国家政务的最高执行机关；人民革命军事委员会，为国家军事最高统辖机关；最高人民法院和最高人民检察署，分别为国家最高审判机关和国家最高检察机关；

　　三、中央人民政府共设31个委、部、会、院、署、行等行政部门。政务院通过所属的3个指导委员会，即财政经济委员会（简称“中财委”）、文化教育委员会（简称“文教委”）和政治法律委员会（简称“政法委”），对政府下属各部、会等行政部门进行经常性指导。

　　“议行合一”，是中共在长期战争和建国后过渡时期特定条件下采取的政治体制，在加强集中统一领导，支援前线，保证政权高效运转等方面，起到过积极作用。但是，随着建国后形势的发展，“议行合一”这种由中央政府既立法又执法的体制，已不能适应时代要求。1954年9月第一届全国人民代表大会通过的第一部《中华人民共和国宪法》，确立了国家最高立法权与最高行政权分立、最高国家行政权必须接受国家最高权力机关监督的基本原则。

　　关于最高国家权力机关，《宪法》规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。

　　关于最高国家行政机关，宪法规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

　　最高国家立法以与最高国家行政两权分立后，1954年宪法确立的另一条重要原则，是国家最高行政机关必须受国家最高权力机关的监督。宪法明确规定：“国务院必须对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”①

　　二、“中央人民政府主席”与“中华人民共和国主席”

　　1954年宪法颁布后，中国国家领导体制的另一深刻变化，是国家元首即“中华人民共和国主席”的设立。

　　《共同纲领》时期，中华人民共和国曾设立“中央人民政府主席”一职。人们一般以为，中央人民政府主席就是当时的国家元首。①这是一种误解。

　　“中央人民政府主席”一职，《共同纲领》规定其职权为“主持中央人民政府委员会的会议，并领导中央人民政府委员会的工作。”②因此无疑是这一时期国家最高权力机关和最高行政机关的领导人。但是，从立法角度来讲，国家最高领导，却并不等于就是国家元首。国家元首，应当是在宪法中明文规定的代表国家的最高领导人。世界上一些设立国家元首的主要国家，宪法中都作了有关规定，如法国宪法规定：“共和国总统是国家独立、领土完整和遵守共同体协定与条约的保证人”③；日本宪法规定：“天皇是日本国的象征，是日本国民统一的象征，其地位，以主权所属的日本国民之意志为依据”④；国民党政府在训政时期，设“国家元首”一职，由国民政府主席担任，《中华民国国民政府组织法》中规定：“国民政府主席为中华民国元首，对外代表中华民国。”“国民政府主席为陆海空军大元帅。”⑤1946年，国民政府颁布第一部正式宪法，关于“国家元首”的条文中规定：“总统为国家元首，对外代表中华民国”，“总统统率全国陆海空军。”⑥

　　但是，中华人民共和国成立之初，在代替宪法的《共同纲领》中，却并无关于“国家元首”的任何条款。在“中央人民政府主席”条款中，《共同纲领》也没有赋予其“对外代表中华人民共和国”、“统率全国武装力量”等这些各国国家元首通常都拥有的基本职权。这些职权，都由“中央人民政府委员会”、“人民革命军事委员会主席”分别担任。《中央人民政府组织法》中明确规定：“中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。”⑦另外还必须指出，毛泽东当时虽然是全国武装力量最高领导人，但《共同纲领》并没有赋予“中央人民政府主席”拥有统率全国武装力量的职权，这一军事统率权，明文规定是由“人民革命军事委员会主席”担任的。因此，按照《共同纲领》时期的立法规定，毛泽东不是以中央人民政府主席，而是以人民革命军事委员会主席的身份领导全国武装力量的。这些情况说明，《共同纲领》并没有赋于中央人民政府主席国家元首的职权。

　　实际上，在《共同纲领》时期，中华人民共和国的国家元首，是由中央人民政府委员会集体担任的。对此，董必武在解释中央人民政府组织法时曾作过重要说明：“本法草案所规定的中央人民政府委员会的职权，各国宪法多规定为国家元首的职权。我们觉得本法案的规定，更能充分体现民主的精神。”①

　　值得注意的是，中央人民政府各项机构和基本的规章制度，都是在原华北人民政府的基础上建立的。但是，原《华北人民政府组织法》关于政府最高领导人有一条重要规定，即华北人民政府主席“对外代表华北人民政府”。而这一重要的法律规定，在制定《中华人民共和国中央人民政府组织法》关于中央人民政府主席条款时，却未被吸纳。这只能理解为《共同纲领》为充分体现民主精神，对中央人民政府主席的职权作了某些限制。

　　可见在建国之初的过渡时期，中华人民共和国并没有设国家元首一职，认为中央人民政府主席是国家元首的说法，并无法律依据。

　　中华人民共和国首次设立国家元首，应是在1954年召开第一届全国人民代表大会，制定宪法，并选举出中华人民共和国主席之后。1954年宪法明确规定：“中华人民共和国主席对外代表中华人民共和国；统率全国武装力量，担任国防委员会主席。”

　　1954年宪法的立法原则是，中华人民共和国国家元首必须始终接受国家最高权力机关的制约。这一点与“总统制”的国家元首不同。“总统制”国家中，总统与议会互相制衡，议会得弹劾总统；总统也可以宣布议会通过的法律无效，甚至解散议会。对于中华人民共和国国家元首问题，当时宪法起草委员会委员、选举法起草委员会主席刘少奇曾作过重要说明：“适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。同时，不论常务委员会或中华人民共和国主席，都没有超越全国人民代表大会的权力。”②

　　1954年所设“中华人民共和国主席”，与《共同纲领》时期的“中央人民政府主席”相比较，有以下重要区别：　

　　一、中华人民共和国主席是国家元首，但不是国家最高权力机关和最高行政机关的领导人，不直接领导国家立法与行政，即所谓“虚位制”；而中央人民政府主席不是国家元首，却是国家最高权力机关和最高行政机关的领导人，实权实职，直接领导中央人民政府委员会及下属政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署等政府机构；

　　二、中华人民共和国主席经全国人民代表大会选举产生。全国人民代表大会有权罢免中华人民共和国主席；而中央人民政府主席由中国人民政治协商会议的全体会议选举产生。但无论《共同纲领》还是《中央人民政府组织法》，都没有关于罢免中央人民政府主席的条款；

　　三、中华人民共和国主席任期四年；中央人民政府主席没有规定任期。

　　“中央人民政府委员会主席”与“中华人民共和国主席”性质不同，各自领导和主持的“中央人民政府委员会会议”与“最高国务会议”，同样不可混为一谈。

　　《共同纲领》时期的“中央人民政府委员会”，性质是国家立法会议。中央人民政府委员会作为最高国家权力机关，“中央人民政府委员会会议”所通过和颁布的决议，即构成法律。1954年后设立的“最高国务会议”性质不同。它因宪法赋予中华人民共和国主席特有的“交议权”而设，因此，最高国务会议的召开时间、会议内容和议程，都由中华人民共和国主席决定。宪法对此不作规定，只确立最高国务会议的一般原则是：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。”至于参加最高国务会议的人员，宪法规定除中华人民共和国主席召集主持，并有中华人民共和国副主席，全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理为固定参加人员外，还包括主席指定的“有关人员”。另因“最高国务会议”在法律上并非国家立法会议，所作决定不具有法律效力，宪法特作出最高国务会议的决定必须经过国家最高权力及行政机关的通过的有关条款。必须指出，最高国务会议虽无立法职能，但在毛泽东担任中华人民共和国主席任内，却对国家政治生活具有决定性作用。

　　三、“政务院”与“国务院”

　　1954年宪法颁布后，中央人民政府体制发生的重要变化，是“国务院”的建立。

　　《共同纲领》时期，中央人民政府设立“政务院”，以为国家政务的最高执行机关。目前有一种比较普遍的说法，是将“政务院”称为“国家最高行政机关”，这同样是一种误解。

　　“国家最高行政机关”，在法律上是指中央人民政府。《共同纲领》时期，中央人民政府由多个部分共同组成，机构并不固定：

　　1949年中央人民政府建立之初，由中央人民政府委员会，及下属政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署5部分共同组成；

　　至1952年8月，中央人民政府扩大至由中央人民政府委员会，及下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署、国家计划委员会以及中央人民政府东北、华北、西北、华东、中南、西南6个行政委员会共12个部分共同组成；

　　1954年第一届全国人民代表大会召开前夕，六个行政委员会撤销，中央人怀政府又缩小到由中央人民政府委员会，及下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署和国家计划委员会6部分所组成。

　　可见，这个时期中央人民政府组织系统不论如何变化，“政务院”始终只作为中央人民政府整个系统的组成部分，本身并不构成中央政府。《中央人民政府组织法》对政务院的定位是：“国家政务的最高执行机关”，而并非“国家最高行政机关”。这就说明，《共同纲领》时期中华人民共和国的最高行政机关，是中央人民政府而不是政务院，国家最高行政领导人是中央人民政府主席。因此，政务院作为中央人民政府机构之一，必须接受主席的直接领导。《组织法》明确规定：“政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作。在中央人民政府委员会休会期间，对中央人民政府主席负责，并报告工作。”①“政务院”的职权，还有重要一点是不管军事，故所属机构不设“国防部”。

　　1954年设立的国务院性质不同。宪法明确规定：“国务院，即中央人民政府，为国家最高行政机关。”因此，国务院建立后，国务院总理便取代过去的中央人民政府主席成为国家最高行政领导人，国务院总理虽接受中华人民共和国主席的提名和任命，但在法律上并无义务向主席负责和报告工作，而必须向最高国家权力机关负责和报告工作，接受国家最高权力机关的监督。宪法规定：国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。宪法另外规定，全国人民代表大会有权罢免国务院总理。

　　国务院的职权，就是管理包括军事在内的一切国家政务。

　　政务院与国务院的构成，也有以下不同：

　　《共同纲领》时期，中央人民政府初建时下设34个部、会、院、署、行等行政机构。政务院设立3个指导委员会，即财政经济委员会（简称中财委）、政治法律委员会（简称政法委）、文化教育委员会（简称文教委）对34个行政机构分别进行指导。人事方面，政务院由政务院总理一人、副总理若干人、政务委员若干人与秘书长组成。①当时中央政府各部部长、各委员会主任并非都是政务委员，因此，“政务院组成人员”并不包括政府所有的部长、委员会主任。

　　1954年国务院取代中央人民政府以后，无论机构设置还是人员组成，都比政务院庞大。国务院成立之初，下设35个部、委和20个直属局（行、室），以及8个国务院办公室。

　　“国务院办公室”的职能，实际是代替《共同纲领》时期的政务院“指导委员会”，协助国务院总理分管政府各部门的工作。

　　在人事上，国务院由总理、副总理、各部部长、各委员会主任和国务院秘书长组成。②因此，除总理、副总理、秘书长外，政府所有各部委的领导都是“国务院组成人员”。1954年国务院初成立时，除去兼职，实由39人组成。

　　① 1954年《中华人民共和国宪法》第二章，第十八条。

　　① 毛泽东本人也说，自己于1949年担任中央人民政府主席期间访苏，是以“国家元首”的身份进行的。（吴冷西：《十年论战》（1956—1966）上，中央文献出版社1999年版，第95页）但是，仔细分析不难看出，毛泽东当时这番话是对苏联人讲的，目的是为在他1949年访苏之后，争取苏联国家领导人的早日回访，以此在国际上争得苏联对中国（或本人）的尊重。故毛泽东此处自称“国家元首”这番话，并非从立法角度对中央人民政府主席一职进行解释。有权对中央人民政府主席职务进行法律解释的，惟有当时代替宪法的《共同纲领》。

　　② 1954年《中华人民共和国中央人民政府组织法》第二章，第八条。

　　③ 1958年《法兰西共和国宪法》第二章，第五条。

　　④ 1946年《日本国宪法》第一章，第一条。

　　⑤ 《中央政制》，中华年鉴社1948年版，第7页。

　　⑥ 1946年《中华民国宪法》第四章，第三十五条、第三十六条。

　　⑦ 《中央人民政府组织法》第二章，第四条。

　　① 《中华人民共和国中央人民政府组织法草拟经过及其基本内容》，《董必武选集》，人民出版社1985年版，第247页。

　　② 《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第157页。

　　① 《中央人民政府组织法》第二章，第十四条。

　　① 《中央人民政府组织法》第三章，第十三条。

　　② 1954年《中华人民共和国宪法》第二章，第四十八条。