政府预算的产生和发展是与现代法治国家同步成长的。然而，观察中国政府预算管理的现状，却往往或多或少地偏离了“涉及所有人的问题，应当由所有人来批准”这一看似浅显却又颇难实践的基本原则。政府预算似乎真的成了“政府自己的预算”，距离“依法用好百姓财”的目标，或许仍旧需要完成某些关键性的跨越。中国政府预算管理的改革，主要呈现为一条以预算公共化为基本线索的路径演化过程，其主要特征体现为以下几个方面。

　　渐推渐进

　  从制度变迁的策略选择来看，在计划经济向市场经济的转型路径上，我国采取了一条利用已有组织资源推进市场化进程的渐进演化模式。预算公共化改革也同样选择了一条渐进式道路，其典型表现是，各项改革措施先在较小范围内试点，然后再将试点经验向全国推广。

　  然而，依据制度变迁的路径依赖理论，初始制度选择所形成的锁定效应，将在相当程度上约束着新体制沿着原有路径惯性推进。因此，为化解新旧体制转换过程中的“路径依赖”问题，有必要对公共预算诸环节进行系统化的流程再造。尤其是当前的市场化进程中，公共财政体系建设尚处于起步阶段，预算公共化改革向纵深推进，往往难以“毕其功于一役”，中国预算管理的公共化呈现为渐推渐进的动态演进过程。

　　 从现实国情出发

　  从我国预算演进的发展历程来看，与发达国家预算制度数百年的发展演进相比，在治理水平与技术手段上难免存在较大差距。市场经济国家许多成熟且先进的预算管理技术，是在其经济社会发展已进入相对稳定阶段、政府职能界定相对清晰的基础上成型的。这种相对稳定的经济发展构架、为政府预算的精细化管理提供了较为平稳的运行平台。

　  而我国尚处于经济运行的市场化转型时期，在相对宽泛且不断调整的政府职能构架之下，预算管理各相关利益主体间的互动影响结构，也处于不断发展变化之中。因而，中国预算管理公共化路径、具体制度设计与技术手段的选择，都不能盲目照搬发达市场经济国家的预算管理模式，而一味强求管理手段与技术的先进性。

　 “自上而下、自下而上”相结合

　  在1990年代末之前，中国预算改革的初期，有关预算方面的制度改革与管理创新，大都是由中央政府直接主导的。即由中央政府提供制度供给，采取的是“自上而下”的强制性制度变迁方式。

　  随着市场经济体制的逐步确立、公共财政体制框架的初步构建，单纯依靠“自上而下”的行政力量来推进政府预算改革，无疑是不够的。一方面，随着财政分权改革的深化，地方政府的利益主体意识逐渐增强，以中央行政力量为主推进改革的实施效果逐步下降。另一方面，随着经济社会转型的深化，中央政府渝上而下改革的成本也在不断加大。同时，地方政府因事权下移、财权上移而形成的财政资金压力日显突出，地方政府逐渐认识到，不能消极等待上级政府提供预算管理制度创新的总体框架。因此，在比较制度创新的边际收益与边际成本后，部分地方政府开始率先启动了“如何吃好财政蛋糕”的预算改革。在改革取得成效之后，自下而上被中央政府加以认可，然后再由中央政府自上而下将改革经验推广至全国。

　  循着这样的演进线索，“自上而下”的强制性制度变迁与“自下而上”的诱致性制度变迁方式的结合，保障了经济转轨时期预算公共化改革的可持续性。值得关注的是，由地方政府发起的预算改革，也大体遵循着这样一种在相对较小范围内“自上而下”与“自下而上”相结合的演进方式，进而扩大到全国范围，依旧体现了类似的发展轨迹。