四、1978—1997年政府经济职能和作用的演变

1978年的改革开放，从根本上来说，一开始是对政府干预经济范围和力度过度化的修正。这种修正是由于受到来自三个方面的压力和诱导：一是开眼看世界感到落后的压力；二是人民生活贫困的压力；三是新中国成立以来自己的经验教训和整个世界市场化趋势。1978年至1997年中共十五大以前的改革，从政府经济职能转变的角度来看，大致可以分为两个阶段：1978年底至1991年底为第一阶段。这个阶段是打破对单一公有制和计划经济迷信的阶段，政府在成功的诱导下，逐渐缩小直接干预经济的范围和力度。改革首先是从农村开始的，首先通过家庭联产承包责任制和取消“政社合一”的人民公社，政府权力退出了对农业生产的直接干预。随后，通过鼓励城乡个体经济发展和兴办“三资”企业，放开部分商品价格和经营，以及对部分生产资料实行价格“双轨制”，使得市场调节的范围越来越大。尽管1987年的中共十三大提出了“政府引导市场，市场调控企业”的思想，但是从观念上来说，并没有解决计划与市场何者为基础和主体的问题，当然，这也与当时国有企业改革滞后、国有经济比重过高有很大关系。

　  1992年至1997年为第二阶段，这是政府经济职能由全能型向效能型转变阶段，政府干预经济的手段也由直接干预微观经济运行和计划为主，转变为间接干预为主和以市场机制为基础阶段。1992年，以邓小平南方谈话和中共十四大确立市场经济改革目标为标志，政府经济职能转变发生了历史性的转折。市场经济目标的确立等于瓦解了“全能型政府”的基础和工具，基础变了，作为上层建筑的政府，必然要相应地转变。这种观念上的巨大转变，是与当时的国内外环境和条件分不开的。首先，是国内十多年改革开放的成功证明放弃单一公有制和计划经济，对经济发展和政权稳固，只有好处没有坏处；第二，苏联、东欧共产党垮台的教训证明，不改革或改革不彻底，只有死路一条；第三，国际局势的缓和、和平与发展成为世界的主题，使得政府承担的国家安全压力也越来越小；第四，自80年代以来西方新古典主义经济学成为主流、苏联和东欧国家的经济转轨，绝大多数发展中国家的政府市场取向的改革，以及经济全球化趋势，都说明市场化是大势所趋，中国不能不受这种世界潮流的影响。

　  1978年改革开放以后，随着非公有制经济的发展和人民公社的取消，特别是乡镇企业的迅速发展和大量引进外资，使得工业化中的投资主体已经呈现多元化，政府的角色也逐渐由唯一决策和实施者向领导和协调者转变。1992年中国共产党确定了社会主义市场经济体制改革目标以后，尽管大的体制框架已经确定，但是在具体实施过程中，特别是在向市场经济的过渡期间，政府究竟应该扮演什么角色、发挥什么作用，仍然是一个有待进一步探讨的重要问题。1995年10月党的十四届五中全会通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议》提出：“政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来。把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。”明确提出了政府角色的转换。在这里，怎样处理政府与国有企业的关系和如何确定政府在经济运行中的领导协调作用，是转换过程中最为突出和紧迫的两个问题。