财政预算是国家综合职能的重要组成部分，财政预算体制是国家政治体制的一个重要方面，是政府正常运转的重要保障，其核心是财政预算权力在国家立法机关与国家行政机关之间的横向划分与制衡，以及财政预算收支范围与预算管理权限在各级政府之间的划分。认真回顾新中国60年财政预算体制建立与发展的历史过程，对于把握财政改革大局，推进行政体制改革与创新，提高党的执政理财能力与水平，建设和谐财政、和谐社会都具有十分重要的意义。纵观我国财政预算体制建立、发展与改革的过程，可以为分四个大的阶段。

　　一、一九五零年至一九五二年我国实行统收统支的财政预算体制

　　1950年全国解放之前，中国共产党领导下的新老解放区的财政基本上是各自为战，分散经营，没有统一的预算安排，财政运行相当紧张，主要是为了应对新政权的建设和庞大的军费开支。l950年到l952年是我国国民经济经过长期战争后的恢复时期，财政预算体制实行统收统支的体制，这是一种中央高度集权的体制。

　　之所以实行统收统支的财政预算体制，有模仿、学习苏联的因素，更重要的是，有其特殊的历史背景。当时的我国财政经济状况非常困难，物价飞涨，开支骤增，大量发行纸币，财政平衡缺乏物质基础。造成这种状况的原因主要有三：一是国民党留下的烂摊子，生产力下降，物资匮乏。1949年粮食作物产量为2161900千市担，仅为解放前最高年产量年(1936年)的78％，主要经济作物棉花产量为8888千市担，仅为l936年的52％。二是人民解放战争军费开支、公职人员薪金增加，财政供给增多，1950年财政供养人员达900万人。三是国际环境严峻，受美国等资本主义国家的经济封锁，对外贸易困难。“这是我们党从推翻国民党政府到掌握全国政权过程中所面临的新课题，也是我们党执政能力的一次考验。”

　　为及时有效解决财政困难，l949年12月，中央人民政府通过了年度财政收支概算和发行人民胜利折实公债的决定。这是新中国的第一个国家财政预算。从收入来看，公粮收入仍占第一位，占全部收入的44.4％，企业收入所占的比重不大，只有17.1％。支出主要是军费和行政费，分别占到38.8％和21.4％。由于这份预算执行起来相当困难，支出突破预算，收入无法完成，为此，1950年2月政务院召开全国财政会议，提出节约支出、整顿收入、统一全国财政的工作方针。这是新中国财政经济工作的历史性会议，从此，财政经济工作进入了由分散经营到基本上集中统一的时期。接着政务院颁发了《关于统一全国财政经济工作的决定》，要求结束以往财政经济管理的分散经营，统一全国的财政收支、物资调度和现金管理，把国家的财力集中起来用于克服财政上的困难，稳定经济，并为恢复国民经济创造条件。这是新中国成立后在财经工作方面采取的第一个重大措施。同年6月，中共中央召开了七届三中全会，提出了“为争取国家财政经济状况根本好转而斗争”的口号。毛泽东在这次会议上明确指出：“要获得财政经济状况的根本好转，需要三个条件，即：(一)土地改革的完成；(二)现有工商业的合理调整；(三)国家机构所需经费的大量节减。”接着又出台了争取财政状况根本好转的一些措施。这样，我国财政经济形势出现了根本性的变化，1950年全国财政收入较原概算超出了31.7％，支出则相对缩减，财政收支完全平衡并有结余。

　　在预算体制方面，l949年全国解放后，整个财经工作只统一了财政支出，尚未统一财政收入，基本还是分散经营。针对这种状况，陈云于l950年3月指出：“财经工作要从基本上分散经营，前进到基本上统一管理。也就是说，虽然分散经营的成分仍然有，但主要的将是统一管理。这种改变，是适应目前在地域、交通、物资交流、关内币制等等方面已经统一的情况的。”接着国家财政预算体制也作了某些改动，实行中央、大行政区、省(市)三级预算制度。但是，地方财政仍相当紧张，直到l952年，划归地方的预算收入实际上只能抵充原来的中央拨款，地方机动财力依然有限。

　　应该说，解放初期实行高度集中、统收统支的预算管理体制，集中收入，节约支出，统一管理，在短期内改变了过去长期分散管理的局面，平衡了财政收支，稳定了市场物价，保证了军事上消灭残敌、经济上重点恢复的资金需要，促进了财政经济状况的好转，打赢了另一个战场的“准海战役”。l951年财政结余10.6亿元，1952年财政结余7.7亿元。但是，随着政治经济形势的发展，这种高度集中的预算管理体制就不相适应了。

　　二、一九五三年至一九七八年我国实行统一领导、分级管理的财政预算体制

　　1953年，我国进入有计划的大规模经济建设和社会主义改造时期。在新形势下，预算管理体制适当降低了集中的程度，采取侧重集中统一，同时又有一定的灵活性和适当分散的办法。周恩来在1953年8月全国财经会议上提出，国家预算实行中央、省(市)、县三级预算制度，改变了原来的中央、大行政区、省(市)三级管理体制，削弱了大行政区的财政地位；在具体操作上，划分中央和地方的收支范围，按照主次轻重及集中和分散的情况，分配中央和地方的大体比例。总的来说，1953年至1978年是我国实行计划经济进行社会主义建设的时期。由于各种因素的影响，治国思想、政治经济体制都处于探索阶段，变动较多、较大，与此相适应的财政预算体制在计划体制的整体框架内也处于多变的过程中。

　　具体来说，可分这样四个不同的发展阶段：(1)“一五”时期实行侧重集中的划分收支、分类分成、分级管理的预算管理体制，财权主要集中在中央。1954年政务院对预算管理作出了划分收支、分级管理的决定，实行分类分成的办法，将国家预算收入中的国营企业事业收入和各项税收划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类。以后几年国家预算管理体制的具体内容虽然有一些变化，但没有改变分类分成办法的格局。这一时期，中央预算的财力约占75％，地方预算支配的财力约占25％。(2)“大跃进”时期以“下放财权”为主，探索适合本国国情的预算管理体制。l957年11月，国务院发布《关于改进财政管理体制的规定》，要求从l958年开始扩大地方财政权限，既要保国家重点建设的资金需要，又要让地方有适当的机动财力，对地方收支的范围、收入项目和分成比例改为五年不变。这种探索适合我国国情的责、权、利相结合的预算体制，调动了地方增收节支的积极性，只是当时在“左”的思想影响下，过分地扩大了地方和单位的财权，过分地分散了国家财力，违背了原定的体制改革精神。(3)60年代调整时期实行比较集中的预算管理体制。1961年中共中央提出对国民经济实行“调整、巩固、提高、充实”的方针，需要统一调配人力、物力和财力，预算体制必须实行比较集中的办法，强调财权管理的集中统一，把国家财权重新集中在中央、大区和省一级，缩小专区、县、公社的财权；继续实行“一年一变”的老办法，收回部分重点企业事业单位的收入归中央收入，将基本建设拨款支出改为中央专门拨款来控制投资规模，并将预算外资金通过“纳、减、管”的办法进行整顿，把部分预算外收入纳入预算内，同时减少部分收费，并切实加强预算内外资金管理。这一时期的集中预算体制正确处理了集中和分散的关系，财政较为充裕，理财效果较好。(4)“文化大革命”期间预算管理体制采取了多种维持办法。“文化大革命”前期，预算管理体制基本上实行的是“收支挂钩，总额分成”的办法。随着内乱的扩展，经济破坏严重，财政收入极不稳定，预算体制多次发生变动，不得不采取临时性措施来维持财政运转，地方基本上没有增收节支的积极性。1968年由于生产停滞、财政收入下降，有些地方省区入不敷出，中央不得不实行收支两条线的办法，收入全部上缴，支出全部由中央拨付。l971年至l973年实行过收支包干体制；1974年至l975年又改为固定比例留成、超收另定分成比例，支出按指标包干的体制；l976年又实行“收支挂钩，总额分成”的体制。

　　1953年至l978年我国的财政预算体制总的特点是根据当时的政治经济环境，调整变化较多、较大。不过，计划经济时代的财政预算管理体制的基本指导思想是“统一领导、分级管理”。在处理集权与分权关系问题上，强调的主要是中央的统一领导，因而这种财政预算体制的实质就是高度统一，统收统支。这主要表现在国家与国有企业之间的分配关系和中央与地方之间的分配关系两个方面。不管以何种标准来衡量，这一时期的预算管理体制的制度安排都深深地留下了以“集权”为特征的计划经济体制的烙印。具体来说，这种高度集中、统收统支的预算管理体制除强调预算平衡、消除财政赤字外，在预算收支两个方面表现为：(1)“大而宽”的预算支出格局。与计划经济条件下，政府包办社会各项事业的“大而宽”的职能范围相适应，其预算支出格局也同样带有事无巨细、包揽一切的特征。(2)“先扣后分”的预算收入机制。预算支出规模与结构的“超常”自然要求财政预算收入的“超常”，国家必需集中掌握绝大部分社会财富来进行再次分配。这样，政府按相对偏低的垄断价格统一收购和销售农副产品，实行对农民所创造的社会产品的分配进行必要的扣除；采用工资等级制度，通过压低工资标准、减少升级频率，实现对城市职工所创造的社会产品分配进行必要的扣除；通过工农业产品“剪刀差”，使工业部门“汇集”大量超额利润，并以财政“统收”的形式，获取超常的预算收入。在当时主要表现有：一是税利并存，以利为主；二是来自国有经济单位的缴款占大头。

　　高度集中、统收统支的预算管理体制在为政府职能的实现提供前提的同时，也使财政职能与财政规模过度膨胀。当时所形成的财政预算收支规模，远远超越了满足社会公共需要的范畴。以低价收购农副产品和城市职工低工资制为基础的特殊的财政收入机制，使国家财政几乎集中了物质生产部门所创造的所有纯收入；大而宽的财政支出机制，又使得国家财政控制了各部门、各地区以及各企事业单位的大部分支出。因而，这在一定程度上抑制了相关主体的积极性和创造性，甚至成为生产力发展的障碍，国家财政运转困难。1974年至l976年，财政连续三年发生赤字，分别为7.11亿元、5.27亿元和29.62亿元。赤字规模不大，但这是压缩支出后的结果，财政困难程度可想而知。

　　纵观改革开放以前的财政预算体制的发展道路，它既完成了计划经济时代赋予的历史使命，又为后来市场化进程中的财政预算体制改革留下了一系列难题。从总体上看，改革之前的财政预算体制及其运行机制是在计划经济的框架内运行的，没有也不可能从根本上跳出集权与分权的循环往复。当我国的经济运行模式开始脱离计划经济的轨迹时，财政预算体制及其运行机制自然要发生相应的变化，财政预算体制的改革自然要走到前台。

　　三、一九八0年至一九九四年我国实行划分收支、分级包干的财政预算体制