推广温岭经验应超越技术层面

　　【案例·浙江温岭】

　　温岭的参与式预算，是公民以民主恳谈为主要形式，参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督。2005年，新河、泽国两镇率先组织财政预算民主恳谈会和审议会，组织人大代表开展公共预算审核和监督。到今年，温岭市实施参与式公共预算的镇达到6个，教育、建设等15个“大块头”部门都站到了“阳光”下。

　　政府预算决策是政府决策的核心内容之一。市场经济改革改变了公共财政资源的分配方式，也带来了国家—社会关系的变化。浙江温岭的预算民主恳谈，是中国式基层民主的演练，对于参加这场民主演练的所有各方，包括公众、人大、政府、专家，都是一个前所未有的尝试。

　　预算民主恳谈，不只是单纯的预算管理创新，更重要的是，它适应了当前国家和社会的转型，在公众、人大、政府之间建立了有效的对话机制，这代表了我国国家治理模式变迁的方向。

　　温岭的做法，是否有普遍的意义？能否进行复制和推广？我的答案是肯定的，这是不可逆转的大势所趋。

　　当然，我们需要首先界定一下“温岭经验”。如果我们回顾一下温岭过去6年中每一年、每一镇或部门的公民参与，就会发现，从技术上看，并没有一个统一的模式。因此，对温岭经验的推广应该是超越技术层面的，更广泛意义上的复制，即在政府预算决策、人大预算审查和监督过程中引入民主协商机制，建立起公众与政府、人大之间的对话机制，从而落实公民的知情权、参与权、表达权、监督权，完善政府的财政责任机制。至于技术环节，应该是因地制宜，不拘一格，为充分发挥各地的能动性和创造性保留一定的空间。只有这样，中国基层民主的发展才能稳步前进。

　　最近温家宝总理的讲话中再次强调了政府决策的民主化。财政部和审计署也表示要推进政府预算信息公开。这种自上而下的推动非常有利于规范、有序地在大范围推广公民参与预算的实践，充分发挥“自上而下”和“自下而上”改革的双重优势， 积极稳妥地进行地方政府预算民主改革的实践。

　　当然，我们对参与式预算民主的认识必须客观。首先，公民参与政府决策尚存在一些普遍性问题。（1）公民参与的动力不足是各国的预算参与普遍面临的问题，如果参与范围有限，代表性不足，那么参与者的信息很可能误导政府决策。（2）公民参与的程序需要十分精细的设计。参与的议题、时间安排、意见表达的方式等等都直接关系到参与的效果。然而在实践中，很多国家都只是提供一个公民表达意见的平台，并没有对这些技术性细节做精细化要求。（3）参与的目的是要影响政府决策，然而，政府或代议机构的最终决策到底在多大程度上要遵循公民参与的结果，这是一个很复杂的问题。换句话说，并不是参与的老百姓说什么，政府就要做什么，涉及如何协调公民参与和国家现有的决策机制。

　　即使上面这些普遍性问题得到有效解决，在我国目前的财政预算管理体制下，参与式预算仍不能解决预算管理中的所有问题。（1）表面上看，中国是一级政府一级预算，但是越到基层政府，就越没有财政自主权。因此，并不是所有的预算项目都适合公民参与，例如一些上级政府的指令性支出、地方政府的收入决策。（2）我国政府预算编制还不够细化，政府会计系统还不健全，无法为公民参与提供足够的信息。（3）预算执行中存在大量的预算变更，这些变更相当于预算资源的重新分配，公众很难在这个环节参与其中。（4）公民参与的法制化对于实现公民的民主权利，推进民主的制度化和可持续至关重要。然而，我国的法律制度在这方面还存在真空。

　　（ 作者系中山大学政治与公共事务管理学院副教授）

　  【链接·巴西模式】

　　巴西阿雷格里市的“参与式财政”始于上世纪80年代末。其运作包括三个阶段：第一阶段是广泛的公民参与阶段，包括公众对政府上年度财政实施情况的评估，并提出下年度预算计划和投资动议；第二阶段是社区不同群体和利益的代表及政府相关部门，对公民提出的预算投资的优先顺序进行法律和技术论证，确定预算草案；最后是预算和投资的多方协商并依法通过。

　　迄今为止，“参与式财政”已经在巴西80%的城市推行，同时被爱尔兰、加拿大、印度、英国等一些国家的不少地方政府所采用。