社会工作行政作为一种间接的社会工作专业方法，其形成的时间较晚，传入中国后，其应用范围和作用发挥相较于个案工作、小组工作、社区工作等专业方法都显得较为有限。与此相对应，对社会工作行政进行研究的学者人数较少、研究成果也不多。本文结合中国的社会与文化特点，讨论社会工作行政体制建构问题。
一、中国社会工作发展的特点
要讨论中国社会工作行政体制建构的问题，首先要了解社会工作在中国发展的特点。社会工作产生于西方国家。这一事物引入中国大陆，与中国的文化与制度相结合，便显现出以下方面的特点：
(一)社会工作者的含义有“实际”与“专业”之区分
几十年计划经济时期的社会服务工作，主要是由政府部门及其人员以行政的手段提供，社会服务的专业化水平低，专业意义上的社会工作并不存在。提供社会服务的人员后来被称作为“实际社会工作者”(王思斌，2006)，为的是与专业意义上的“社会工作者”相区别。
(二)社会工作发展存在“后生快发”、“教育先行”之特点
20世纪20年代以后，社会工作专业教育在北京、上海、南京的一些高等学校出现，但是到50年代前期，社会工作教育在高校消失。80年代后期，社会工作专业教育在高校恢复重建，经过二十多年的努力，至2011年已有252所高校开办社会工作本科教育，另有58所高校获得社会工作硕士专业学位(MSW)教育授权，而在现实社会中，社会工作还是一个社会知晓度低、社会认知度差、没有或者很少职业岗位的事物，因而社会工作在中国大陆具有“后生快发”、“教育先行”的特点(史柏年，2004)。
(三)专业社会工作者存在“强(重)学术弱(轻)实践”之局限
一方面，由于社会工作专业教育在中国有38年之久的断层，恢复重建以后的师资大多没有受过严格的专业训练，加之快速膨胀的专业教育使得教师承受着巨大的课堂教学压力，许多教师无心、无力、无暇顾及社会工作实务能力方面的补足。另一方面，社会工作在中国内地的职业化程度低，实际工作部门和实际工作者并没有向教育机构提出重构本土化理论知识体系的迫切要求，加之高校始终没有将教师参与实务工作的经历与能力列入评价考核的指标体系，所以一部分高校及教师，始终把社会工作作为一种纯学理的知识来对待。
(四)社会服务领域的主体构成显现“大政府、小社会”之格局
中国政府以公有资产“守护者”的身份对社会福利资源实行垄断性的掌控，依然将对社会福利资源的直接分配看作是得到人民拥戴，从而获得社会统治合法性的基础，因而在社会福利服务领域仍然是提供直接服务的主体。非政府的公益性服务组织由于很难得到体制内的福利资源，加之注册登记的门槛高，公众的认知和认可程度低，其生存与发展处于比较艰难的境地。
(五)强力推动社会工作人才队伍建设的政府存在“重管理轻服务”之倾向
中国大陆多年经济高速发展带来了财富与繁荣，同时也带来了问题与困难。党中央提出“科学发展”的思路以及“社会建设”的任务，社会工作人才队伍建设纳入国家人才队伍建设的重点目标，社会工作职业化、专业化、制度化建设因而获得了快速发展的大好机遇。但是，由于长期高度集中管理社会的思维定势与行为惯性使然，加之因为国内外矛盾冲突加剧而产生的对于社会失控的担忧，一些地方与部门的政府工作人员往往将社会工作人才队伍建设的主要目标和期望放在对于社会的有效控制和管理上，对于社会工作是为有困难有需要人群提供专业服务的本质属性认识不到位，存在“重管理轻服务”的倾向。
二、中国情境下社会工作行政的理论和实践问题
社会工作专业教育在中国恢复重建二十多年，社会工作制度化建设也已经起步。但是与此相比较，社会工作的研究尤其是社会工作行政方面的研究起步较晚、成果也较少。目前，国内的理论界和实务界经常遇到的有关社会工作行政领域的理论与实践问题有以下几个方面：
(一)社会工作行政与社会政策的关系问题
社会工作行政的定义有许多说法，从社会工作行政与社会政策的关系的角度看，尽管也有人把社会政策过程作宽泛的理解，将社会政策的制定也当作社会工作行政的一个组成部分，但是一般学者认为，社会工作行政与社会政策制定分属两个不同领域。
如W.Wilson(1886)提出：政府的计划行动(政策)不是行政，对这些计划的具体执行才是行政。Parsons(1995)指出：社会工作行政属于政策过程中的决策后阶段，其任务是将既定的政策转化为政策对象可以获取的具体服务。王思斌主编的《社会行政》(2006)在分析比较多位学者关于社会行政与社会政策关系的论述后指出：将社会行政分为宏观与微观对于分析问题是有益的。但是，既然都是社会行政，就有一个基本的、共同的界定，来反映其本质。可以认为，社会行政是将社会政策变为社会服务的活动。
从上述的经典论述可见：社会政策与社会工作行政是两个领域的活动，而且从顺序上讲，社会政策在先，社会工作行政在后，社会工作行政是对社会政策的执行和具体化。
社会政策是社会工作行政的基础性要件，从本质上说，它是一套包括价值的行为准则和规则，并且表现为一种正式文本。它指出该项政策的宗旨和目的，政策惠及的对象及条件，福利资源分配的基本原则，福利资源分配及输送的责任者等(王思斌，2006)。有了这样一套成型的准则和规则，社会工作行政就有了实施的依据。
但是放到中国社会福利的大背景下进行考察，相关领域的社会政策尚处于创建的初始，甚至是空白阶段，为社会某类人群提供专业服务的活动中的社会工作行政所依据的并不是已经成型的社会政策，而是依据从国(境)外教科书学来的理想服务模式，在某种角度可以说，在中国情境下的社会工作行政是先于社会政策的实践活动，扮演着推动相关礼会政策起步与创制(而非完善)的角色。
例如，笔者组织和参与的针对农民工家庭及其子女的移民社会工作；针对灾区民众的儿童社会工作、学校社会工作；针对唇腭裂儿童家庭、癌症晚期病人及其家庭的医务社会工作等等，在目前中国还都没有相关的社会政策，或者说相关社会政策还不配套完善。在这些领域创设服务项目，除了服务相关人员之外，还肩负着通过专业示范以影响社会政策的使命。
(二)社会工作行政的对象问题
社会工作行政作为社会工作五大实务方法之一，它的最终目标是通过有效传递社会福利以满足案主的社会需求，恢复和提升案主的社会功能，追求社会正义。但是，作为宏观的、间接的社会工作方法，社会工作行政的直接的工作对象并非存在问题和需求的案主，而是提供福利服务的社会组织和服务机构。如：曾群在《社会工作行政》中指出：社会工作行政就是通过对组织(即社会工作机构)的管理来有效地实现满足案主人群的社会需求这个组织目标的专业活动(曾群，2007)。王思斌将社会服务机构作为社会行政的要件之一列入教科书，指出：在现代社会中，较大规模的、有组织的社会服务计划(或项目)都是借助于组织或机构进行的，社会组织和社会服务机构是社会福利输送的主体(王思斌，2006)。
上述学者的论述说明，社会工作行政的直接工作对象不是案主而是为案主提供直接服务的社会组织或社会工作机构。然而，在中国情境下，虽然社会福利服务领域的组织化程度在加深，提供福利服务的主体也已经出现主要由政府部门或政府主管的事业单位承担，向由政府和非政府部门合作分担的方向转变，但是总体而言，中国社会福利服务领域的机构化趋势才刚刚显现，因为资源获得困难、机构注册登记存在制度性障碍，加之专业管理人才的欠缺，以专门机构的形式提供服务还不是普遍的现象，许多提供社会福利服务的活动，并非以机构制的形式而是以项目制的形式开展。
就社会工作行政而言，面对这两类不同的服务提供的组织形式，其工作对象是不一样的。
对于专门从事社会福利服务的机构而言，尽管他们所提供的服务也多以项目的形式呈现，但是他们所开展的服务项目的目标，与机构的目标具有高度的一致性，对于各种服务项目的策划与管理，实际上就是在这一类机构中从事社会工作行政的主要内容。因为社会工作行政就是指对社会工作机构的管理，即通过各种活动以实现社会工作的使命和社会工作机构的组织目标。因此，社会工作行政的对象就是这一类的服务机构本身。
然而，作为独立运行的项目制的服务活动，其服务项目的目标与运行主体的目标并不完全一致。尽管组织策划与管理运作福利服务项目的大多也是一些社会组织，如中国社会工作教育协会、高校社会工作专业院系等等，但是这些社会组织并非专门的社会服务组织或机构，由于在专业教育先行的中国情境下，社会工作教育机构承担了许多服务提供的任务，但是这些机构的主要职责是教育培养人才而非直接服务提供，在这些机构中开展的行政工作，主要是为完成人才培养目标而进行的计划、组织、人事、指挥和控制活动。
对于附带性开展社会福利服务的这一类社会组织而言，严格意义上的社会工作行政的直接对象不是这一类的社会组织或机构本身，而是这一类组织或机构所策划与运行的社会服务项目。
(三)社会服务活动中的人力资源管理
机构或项目的服务与发展依赖于员工对服务的投入以及服务的专业素养，因此，社会工作行政的一项重要工作内容就是对于服务机构的人力资源管理，包括人员的聘任、使用、薪酬、奖惩、培训等等。在有关社会工作行政的许多教科书中，对此都有大量陈述。但是，这些理论知识和方法措施运用到中国情境中，必须有一个本土化的理解和适用的过程。因为在中国开展社会服务的，并不完全是专业意义上的社会服务机构，一些机构化的组织并不具有专业的资质；还有许多服务活动并不以机构的形式提供，而是以项目制的形式呈现。
服务主体的上述状况，使得在人力资源管理方面呈现特殊的困难：其一，员工的专业素养低。因为不是在专业意义上理解社会服务的性质，机构聘用员工的门槛低，对于员工的文化水平和专业教育背景没有专门的严格要求。加之投入少、待遇差，无法吸引高素质的人才加入团队。这种现象与机构的服务宗旨与目标是相悖的。其二，员工流动性大、流失率高。针对上述状况，机构在人力资源方面加大投入，如加大培训力度，提高员工专业素养等，但是由于在社会地位和工资待遇方面不可能有根本性的改善，所以，一旦员工在能力上有所提升，就会朝有更好地位待遇的机构和岗位流动。这造成了人力资源管理上的又一个悖论：为提高员工素质而加大培训等资源投入，而员工素质提升却增加其流失的可能。在以项目制为特征的服务活动中，此类现象更严重，因为员工还有身份地位不确定的担忧。其三，员工非专业服务方面心理困扰大。社会工作行政的一个重要任务是对机构员工进行专业督导，专业督导面对的大量问题，是员工在专业服务中遇到的理论知识和方法技巧方面的问题，此即督导工作中的教育性督导任务。当然，除此之外，也协助解决员工在工作过程中产生的心理困扰问题，此即督导中的支持性督导任务。但是在中国情境下的社会工作行政，机构或服务项目的负责人要面对许多员工在非专业方面的心理困扰问题，例如社会地位低、工资待遇少而形成的心理压力问题等。此类问题在以项目制提供的服务活动中更甚。
(四)学习与督导：服务活动中学生实习的双重功能问题
督导是社会工作行政的一项重要工作内容，也是确保社会工作者能够胜任岗位，并提供优质服务的一项制度化措施。督导是由机构的资深工作者对机构内的资浅者或实习学生，通过互动方式传授并增进专业知识与技术，使其能够胜任工作、提升服务质量的过程。
在社会工作专业发展较为先进的国家或地区，专业学生到机构参加专业实习的主要目的和基本功能定位是学习而非服务，这一基本功能定位的依据在于：第一，社会工作的专业属性要求从业者必须经过长期严格的教育训练；第二，社会工作的专业伦理要求将维护服务对象的利益放在首要地位；第三，服务机构能为实习学生学习成长提供必要的专业保证(包括服务机构的专业使命及机构人员的专业能力)。
但是在中国情境下，学生实习除了学习目标和功能之外，还兼具专业督导的功能。
学生实习活动之督导功能：社会工作专业学生在学校教师督导下，通过在服务机构进行的专业实习活动，既为服务对象提供一定范围的服务，又为机构工作人员提供一定程度的专业示范。在与机构人员的互帮互学中，既提升自身的专业能力，又促进机构朝专业的方向转变。
学生实习活动督导功能的涵义：首先，在学校教师的严格督导之下进行的实习活动。其次，为服务对象提供的是一定范围而非多侧面的专业服务。再次，为机构人员提供的是一定程度而非全方位的专业示范。最后，实习学生与机构人员是互帮互学而非单向督导的关系。
学生实习督导功能之理论依据：罗宾森将督导定义为：具有相当的知识和技能特质的工作员负责训练特质较低的工作员的教育过程。罗宾森强调的是督导的教育性特征。此定义告诉我们：具有较高知识和技能特质人员对较低知识和技能特质人员的训练教育过程，都可以理解为是一种督导行为。
学生实习督导功能之现实依据：计划经济时期形成的福利服务制度，使得服务机构长期处于行政性、半专业(甚至是非专业)的状态，大多数服务机构无法为社会工作学生的实习提供专业保证。在社会福利服务体制机制转型过程中，机构自身肩负着由行政性、半专业向社会工作专业转变的使命。
中国社会工作教育先行的特点，使得中国社会存在一大批经过社会工作专业教育训练的人才。其中，高校社会工作专业教师是中坚力量。他们独立担负起督导学生专业实习的使命，并能够保证学生通过实习活动提供的服务，其专业水准较一般服务机构要高，所以学生的实习活动，实际上起到了专业示范的作用。
(五)社会工作行政的伦理困惑
困惑之一：效能与效率孰者优先
社会工作是一项以价值观和伦理为导向的专业活动。对其工作者(包括行政管理者)有着伦理要求。
在社会工作实践中，以案主为本、以服务为本，是最主要的核心价值观，即是说：提供的服务是否满足了案主的需要、是否解决了社会问题，是社会工作主要的价值考量。以此作为机构行动的价值基础，作为行政者在考虑机构的资源分配和绩效评估时，就应该注重机构的效能，而非一味注重机构的效率。
王思斌(2006)在《社会行政》一书中也指出：社会行政人员同政府中的一般负责人是不同的。与一般负责人相比，社会行政人员应该具有更强的社会工作价值，即为社会正义，社会进步而帮助困难群体和弱势群体，这样他们的行政行为就不是完全价值中立、不带任何价值和只追求效率的，而是要以切实有效地改善政策对象的不利状况为目的。
但是，社会工作行政人员作为组织和机构的负责人，要利用获得的有限资源为更多有需要的人提供专业服务，要根据员工的工作业绩进行有效管理，要接受资源提供者和社会大众的问责，要利用有说服力的事例和数据并通过有效的宣传途径，以提高机构的社会知名度和美誉度，在这些压力之下，就会出现关于效能与效率孰者优先的伦理困惑。
困惑之二：服务案主与社会控制如何平衡
在中国情境下，政策环境和服务资源大多由政府把控和提供，在重管理轻服务的政策导向下，社会工作机构或项目的关注点是放在满足案主的需求还是放在维护现有社会秩序上，也是社会工作行政中会经常遇到的矛盾与困扰。
困惑之三：专业关系与社会关系的冲突
作为社会服务项目的策划者、组织者和管理者，常常要与服务地区政府和被服务机构的负责人打交道，此即社会工作行政中的合作和协调的活动。
按照社会工作专业的视角看，这二者的关系是纯粹工作的关系、专业关系。朋友关系、私人情感等方面的因素尽量不要带进这种专业关系中来。但是在中国情境下，私人关系和工作关系常常很难明确区分，在社会工作专业的社会认知度、认同度比较低下的现今社会中，有时利用私人关系常常有利于建立关系和打开局面。困难之处在于：两者最终界限在哪里?度如何把握?
三、构建有中国特色社会工作行政体制的建议
行政体制是一个系统概念，它包括了行政机关的设置、权力的划分及运行等内容。相应地，社会工作行政体制是指国家权力和社会民众共同参与建构的、实施专业化社会福利服务的制度化的架构，它包括了政治制度、福利体系、组织体系等内容。
2011年10月，中央18个部门和组织联署的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》颁布实施，对于中国特色社会工作制度建设和人才队伍建设起到极大推动作用(《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》辅导读本，2011)。结合《意见》精神，提出构建有中国特色社会工作行政体制的如下建议：
(一)建构与完善社会福利政策体系
社会工作行政是社会福利政策的实施过程，其前提是要有能反映时代变化的、能回应社会民众需要的、完善的社会福利政策。在计划经济年代，中国的社会福利政策主要是为满足民众，尤其是满足弱势群体基本生存需求的救助性福利政策，如农村“五保”措施、城市“三无人员”救助等。在此政策目标指引下，社会福利行政的主要任务是组织实施对于“钱”和“物”的发放，少有专业意义上的社会工作服务，所以，社会工作行政也没有其发挥作用的对象。
现代中国正发生着剧烈变化，从福利制度角度看，中国正由补救性的剩余型福利制度向发展性的普惠型福利制度转变，至少处于剩余型和普惠型相结合的“混合型”福利制度阶段。由于社会发展变化带来的社会问题的增多和加剧，以及人们需求的多样化、复杂化，社会福利政策除了要继续关注传统社会弱势人群物质方面需求满足之外，更要关注人们日益增长的服务需求的满足，在此背景下，社会工作专业服务以及社会工作行政便有了快速发展的重要性和紧迫性。
但是，纵观当前的社会政策和社会立法现状可以发现，社会福利政策体系建设并没有很好回应社会的这一变化，尤其是在回应社会各类人群服务需求的政策制定方面，还几乎处于政策空白或是刚刚起步阶段。因此，需要加强调研，先在已有机构或已有项目开展的服务领域中总结经验，形成可以推广的服务模式与标准，并通过相关程序上升为社会政策，使社会工作服务和社会工作行政活动真正有法可依，有政策可循。
(二)构建与完善社会工作组织体系
社会工作的组织体系建设主要涉及两个方面：
一是在宏观层面上，要加强政府社会工作业务专管部门和机构建设。中央18个部门和组织联署的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》指出：要“建立健全领导体制和工作格局。坚持党管人才原则，切实加强党对社会工作专业人才队伍建设的领导，建立组织部门牵头抓总，民政部门具体负责，机构编制、发展改革、教育、公安、司法、财政、人力资源社会保障、卫生、人口计生、信访、扶贫等部门以及工会、共青团、妇联、残联等组织密切配合，社会力量广泛参与的工作格局。”“承担社会服务职能的相关行政部门和群团组织要根据事业发展需要逐步使用社会工作专业人才，提高社会服务管理能力。”遵循中央文件的精神，当务之急的一项任务就是要在各级政府部门(包括准政府性质的群团组织)中设置社会工作(社会福利)的部门和岗位，并明确工作职责、程序和标准，发挥其在中国社会工作事业发展中的组织领导作用。
二是在微观层面上，要鼓励、培育和扶持民间非政府的社会服务机构的发展。中央18个部门和组织联署的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》指出：要“适应政府职能转变、建设服务型政府的要求，按照培育发展和管理监督并重原则，完善培育扶持和依法管理政策，积极发展民办社会工作服务机构。采取财政资助、提供服务场所等方式支持民办社会工作服务机构更好地开展工作。加强对民办社会工作服务机构的管理监督，建立健全专业评估机制，指导民办社会工作服务机构加强自身建设，促进民办社会工作服务机构健康发展。通过政府购买服务等方式，引导和鼓励公益慈善类社会组织和民办非企业单位吸纳社会工作专业人才。”遵循中央文件的精神，当前需要加紧做的事情，是尽快修订国家对于社会团体和民办非企业单位登记管理的相关文件，大力鼓励、培育和扶持社会福利服务机构的发展。
(三)加快社会工作行政高级人才培育
社会工作行政高级人才培育有两条途径：
一是通过在职培训的途径，使处于社会福利、社会工作行政领导部门和岗位上的人员得到专业知识和技能方面的提升。中央18个部门和组织联署的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》指出：要“实施高层次社会工作专业人才培养工程，培养一批高层次社会工作专业人才，发挥他们在社会工作专业教育、研究与督导等方面的重要作用。实施社会工作管理人才综合素质提升工程，重点加大社会福利、社会救助、社区服务、残障康复、婚姻家庭、职工帮扶等社会服务机构管理人才培养力度，提高社会工作服务管理的科学化水平。对涉及社会管理和公共服务工作的党政部门、人民团体、相关事业单位、部分执法单位的干部特别是领导干部有计划、有步骤地进行社会工作基础理论、专业知识和方法技能培训，提高其开展社会服务、管理社会事务、协调利益关系、做好群众工作、构建和谐社会的能力。”
二是通过专业教育的途径，培养一批既懂服务又懂管理的社会工作专业人才。目前中国开办社会工作本科专业教育的高等学院达252所，开办社会工作硕士专业学位教育(MSW)的高等院校达58所，这是社会工作专业人才培养的重要途径。在这些院校的课程体系中，社会工作行政都作为必修课程列入其中，还有的院校甚至把社会工作行政人才的培养列入专业方向。但是从教育教学的现状分析，从事社会工作行政教学的师资队伍存在着人数不足、能力不强、水平不高等问题，许多教师是从教科书中学习社会工作行政的理论知识的，自身并没有社会工作行政的经历和经验，加之社会工作行政领域的研究处于刚刚起步的阶段，教学工作者和实务工作者的交流和相互学习相对缺乏，因此，培养出来的学生也存在强理论弱实践的问题。社会工作专业教育的行业组织(中国社会工作教育协会)应该承担起师资培训、课程改革、教学研究等方面工作的组织协调职责。各相关院校也要在教育思想、教育内容、教学方法等方面加大改革力度，以适应社会发展对于人才培养的需求。
(四)加强对于社会工作行政的理论和实践研究
与社会工作专业的其他方法相比，社会工作行政领域的研究处于起步阶段，关注的学者较少，有关的研究成果也不多。据笔者了解，目前中国大陆有关社会工作行政的教科书仅6至7本，其中有许多内容也属于相互借鉴引用。从中国期刊和国内硕士学位论文数据库进行检索发现，从1994年至今，将“社会工作行政”概念列为题目的论文仅有6篇。笔者收藏的中国社会工作教育协会举办的历届年会和研讨会已公开发表的论文集，以及中国社会工作教育协会组编的《中国社会工作研究》1至7辑(社会科学文献出版社出版)，共收录学术论文236篇，其中将“社会工作行政”概念列为题目的论文有2篇，仅占0.85％。此种研究现状与中国社会工作事业的快速发展极不相称，亟须加以改变。
各级科学研究规划机构要加大对于社会工作行政领域研究课题的引导和经费投入，要集中力量组织一批高质量的攻关课题，以解决社会工作行政领域的重要问题。高等院校和实务机构要加强合作，认真总结具有本土特点的社会工作行政经验并加以理论概括，以形成有中国特色社会工作行政知识体系。
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