乡村社会治理是国家治理体系的重要组成部分，也是难度最大的领域。在中国，乡村社会治理是一种复杂的现象，既有政府的管理，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村规民约；既有国家的介入，又有民间的参与。而且更复杂的是，乡村社会治理受民主革命、社会主义革命以及改革开放等重大社会变革影响，受经济发展阶段和体制急剧变迁的制约，呈现出变动不居的动态，并且这个过程远未结束。历史是最好的教科书，研究新中国成立以来我国乡村社会治理的演变历史，无疑对我们更好认识国情和乡村社会治理变化规律具有借鉴意义。

　　旧中国的乡村社会治理结构

　　清末以前的乡绅阶层治理格局

　　中国是一个幅员辽阔、人口众多、经济发展不平衡的大国，在长达2000多年的封建社会里，高度中央集权、庞大的官僚集团和体系，导致国家很难实现对乡村的直接统治，形成所谓的“政不下县”，从而依靠士绅地主和宗族制度来对乡村进行治理。处于国家与农民之间的乡绅阶层，代国家征收各种赋税和摊派，负责管理地方的公共事务，这种地主士绅的统治往往还借助于族权。

　　在以科举选任官僚的中央集权社会里，科举制不仅为国家选拔了大量“知识精英”，也为乡村培养了大量士绅。他们世代居于乡村，既了解政治（政府），也熟悉地方情况。由于他们的生产、消费来自于当地的环境和条件，他们世代形成的亲戚邻里关系以至于其身家性命也与地方息息相关，甚至还包括在地方实现更高层次的社会认可和价值认同。因此，除了“摊派”以外，这些士绅也愿意从他们收取的“地租”中拿出一部分，用于主办地方事务，如办教育、修道路、赈灾济贫等。

　　乡镇政权组织的形式

　　乡镇作为一级正式的政权组织，是从清末“新政”开始的。1908年，清政府在“预备立宪”中颁布了《城镇乡地方自治章程》，规定：凡府厅州县官府所在地为城，其余市镇村屯集等地人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。城镇乡均为地方自治体。乡设立议事会和乡董，实行“议行分立”。由于这种新建立的乡村基层政权承认原有的乡绅治理，国家并没有将其“官僚化”即纳入政府体系，乡村治理的基础仍然没有改变。在辛亥革命以后，乡镇地方自治体制有所变化。1934年国民党通过《改进地方自治原则》，明确规定县地方制度采用两级制，即县以及县以下为乡（镇、村）。1939年又颁布了《县各级组织纲要》，1941年颁布了《乡（镇）组织条例》。根据一系列制度安排，乡正式成为国家的基层政权。按照规定，乡（镇）设立乡（镇）代表会议，为决策和议事机构；另设乡（镇）公所，为办事机构，其下又分设民政、警察、经济、文化四股。乡（镇）公所同时“受县政府之监督指导，办理本乡（镇）自治事宜，及执行县政府委办事项”，其功能主要是编查户口、整理财政、规定地价、设立学校、推行合作、办理警卫、“四权”（选举权、被选举权、监察权、罢免权）训练、推进卫生、实行造产、开辟交通、实行救恤等。

　　由此可见，国民党政府是试图强化乡村基层政权，由此达到稳定乡村秩序、推进乡村发展的目的。但是，与这种在农村建立“政府主导型”办事机构和职责相匹配的密切相关的两个基本常项，即上述庞大职责（事权）所需要解决的财权（经费）和干部队伍建设两大关键事项，国民党却没有解决。

　　在办事经费方面，国民党政府由于军费开支浩大，又要着力发展国营经济，受到战争和经济落后的制约，财政收入入不敷出，不仅不能给农村基层政权提供财政转移支付，还要从经济落后的农村提取大量的苛捐杂税。因此，对作为“事权”庞大的农村基层政权来说，就只有两个选择：该办的事情不办，如教育、卫生、道路、救济等；利用权力，在替上级政府征收粮款和杂费时趁机“搭车”，敛取钱财。由于基层政权“事权”扩大所导致的财政支出增加负担都转嫁到农民头上，导致农民负担甚至超过了封建社会，农民不仅没有享受到好处，反而日益贫困。

　　“政府主导”引发的两个问题

　　在农村政权的干部队伍建设方面，国民党政府同样是非常失败的。如前所述，封建社会依靠乡绅和宗法维持了对乡村的有效治理，但是，这种通过乡绅和宗法治理农村的局面在鸦片战争以后被打破了。随着工业化、市场化和城市化的推进，不仅农业成为收益低的产业，农村生活条件越来越落后于城市，而且在新兴知识的学习、有用信息的集散方面，乡村也远不能与城市相比（特别是科举制的废除），于是传统的居于乡村的“耕读之家”，开始转业和流向城市。19世纪末，随着新兴产业和新式学堂的兴起，以产品和资金流向城市（包括外国）为主要特征的城乡关系进一步发展为乡村精英大规模向城市流动，导致了农村经济和人才枯竭。

　　农村知识精英的大量流失与农村管理依然延续着传统的“士绅治理”之间的矛盾，加重了乡村治理的难度：一是“现代化”和“政府主导型”导致的乡村事务繁多，专业人才和财力不足；二是政治腐败和战乱频仍，上级政府、军阀横征暴敛，使征粮、征兵成为乡村政权的主要任务，这使得乡（镇）管理人员无法维护地方正当利益，无力承担乡村政权的基本职能。在这种情况下，农村出现了所谓“土劣化”倾向。即要执行和完成上级政府的任务，必须超限度地搜刮农民，走向民众对立面。因此，乡绅中精英越来越少，土豪劣绅越来越多；对于乡村治理，“好人不能干，坏人争着干”，出现美国学者杜赞奇所说的“赢利型经纪人”不断取代“保护型经纪人”的现象。这种趋势从清末到新中国成立前，愈演愈烈。

　　第一次变革：新民主主义革命

　　改造传统的乡村专制

　　1927年大革命失败以后，中国共产党人开始深入农村，开展武装斗争、土地革命和建设政权。在土地改革完成以后的民主建政中，农村基层政权是以中国共产党提出的马克思主义新理念、党政合一的自上而下的新体制、忠于新政权的农村精英和土改积极分子为主体建立起来的民主政权。民主的观念和制度，从土地革命时期革命根据地普遍召开苏维埃代表大会和建立政权时就开始进入此前沿袭了几千年封建专制主义的中国乡村，这是近代中国共产党改造中国传统乡村专制的最大贡献。此后在抗日战争时期，出于建立抗日民族统一战线的需要，中国共产党在根据地实行了“三三制”民主政权建设，主动限制共产党人在民主政权中的人员比例，同时通过“减租减息”、“整理乡村财政”、“反奸清算”和建立各种民众组织，充分发动群众参与抗战和乡村建设。

　　政府治理向农民家庭延伸

　　解放战争时期，无论是处于战略防御还是战略进攻阶段，都需要有巩固的农村根据地，而要做到这一点，中国共产党就必须建立高素质的农村基层组织和稳固的农村基层民主政权，以获得广大农民的支持和顺利实施党的农村政策。因此，整顿党在农村的基层组织和建立乡村民主政权，也就成为解放战争时期中国共产党在农村工作中（与土地改革并重）的两大任务之一。

　　1947年11月12日中共中央批转的“中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示”提出：“目前解放区各级政权形式，应采取从下至上的代表会议制度，其名称或称农民代表会，或称人民代表会均可（一般以称人民代表会议为妥。中央注），但在土改中被打倒的地主富农及其它反动分子，均不应有选举权与被选举权（新式富农除外。中央注）。望在土地改革中，应将解放区政权，改组为人民代表会政权。”

　　1948年2月22日，中共中央在关于“老区半老区的土地改革与整党工作”的指示中提出：“在一切地方，在土改工作与整党工作大致完成以后，即应实行普选，成立乡村人民代表大会，并改选乡村政府。在农会的委员会中，在乡村人民代表大会及政府委员会中，一般地贫雇农新中农应合占三分之二，旧中农及其它劳动分子应占三分之一。”1948年12月20日，中共中央发出《关于县村人民代表会议的指示》，指出人民代表会议是新民主主义政权的最好形式，要求各地认真贯彻，建立和完善这种制度。

　　作为几千年来处于被压迫、毫无政治地位、被称为“愚、弱、穷、私”的农民，其参与乡村政治的广度和深度不仅是中国几千年历史中从来没有的，也远远超过了同期的国统区和其他国家。不了解这一点，就不能明白为什么中国共产党领导的新民主主义革命的道路和特点是“农村包围城市”，以及为什么能够成功。

　　通过土地改革、乡村基层政权和组织建设，中国共产党第一次将管理权下伸到乡村基层直至家庭，一家一户的农民被吸收到各类组织中，而这些组织和基层政权又由党组织统一领导，遵循严格的下级服从上级、全党服从中央的制度。这种高度组织化极大地提高了政府的统治力和资源动员能力，从而为后来的农副产品统购统销、农业合作化以及迅速向人民公社过渡创造了条件。政府和各种准政府组织的建立，使政府治理延伸到每一个家庭。

　　第二次变革：农业合作化与人民公社

　　新中国成立初期，在民主革命和国民经济恢复任务完成后，工业化就成为整个国家经济建设的重中之重。于是城乡经济关系的焦点就集中在两个方面：一是如何加快农业的发展，以便在耕地少、人口多的条件下，解决中国的吃饭问题和为工业化积累资金；二是在优先发展重工业战略下，如何协调城乡关系（包括工农关系），保证中国的工业化迅速实现。

　　在市场经济运行中，由于重工业投资大、建设周期长，产业的升级和人口转移一般是遵循从农业到轻工业再到重工业的发展规律。而在国家安全处于突出地位的特殊时期，中国选择了当时并不具备比较优势的重工业优先发展战略，这就使得中国需要进行超常规的制度安排才能完成跨越式的经济发展，于是以集中资源和实行高积累的计划经济和生产资料公有制就成为1953年以后党和政府的选择。

　　由于当时农业是工业化资金的主要来源，而农业生产的过度分散和剩余极低，导致要保证工业化对农产品的需求，就必须将农民组织起来，这样才有利于发挥农村劳动力过剩的人力资源优势，以便于提取农业剩余。当时采取的办法就是走农业合作化的道路，它的目标是“三赢”：改造落后的小农经济，充分发挥农村人力资源优势，使农业获得大发展；为工业化提供必要的积累；保持工业化和高积累过程中的社会稳定和避免两极分化。

　　从1955年下半年到1956年，在农业合作化以“疾风暴雨”式的群众运动迅速完成以后，其限制农民自由和经营中管理监督成本太高的弊病就暴露出来，出现许多合作社经营不善和部分社员“拉牛退社”的现象。另外，在农副产品统购中还出现合作社干部与社员一起对付国家的局面。于是，1957年在农村开展的社会主义教育运动中，很重要的内容就是教育干部。实际上，从1958年开始的“并大社”直至全国范围内迅速发展的“一大二公”的人民公社，很大程度上是要通过“政社合一”的方式来直接控制农村集体经济组织，因此在三年“大跃进”以后，人民公社仍然以“三级所有、队为基础”的形式继续保持下来。

　　可以说，从1949年新中国成立到1956年社会主义改造基本完成，是国家权力逐渐渗入私人经济领域并最终取代私人在生产和消费方面的自主权的过程。在这个过程中，政府经济职能的范围和强度越来越大，各级政府不仅已经完全成为整个经济的主宰，甚至控制了经济的各个方面。当然，政府经济职能无限度扩大和侵占私人决策领域，是为了实现以下三个目的：其一，保证政府最大限度地索取剩余并将其投入到经济建设中去；其二，保证投资和国民经济高效率运转，加速经济发展；其三，保证高积累、低消费水平下的社会稳定。因为在新中国成立初期完成彻底的“耕者有其田”的土地改革以后，工业化和城市化还不能立刻吸纳农村和农业大量富余人口，但土地集体所有制所具有的社会保障功能被显著突出。这应该是农业合作化以后土地归公和1978年以后实行家庭经营后直至今天仍然维护土地集体所有的内在原因。

　　第三次变革：家庭承包制与市场化

　　“乡政村治”治理体系的建立

　　农业合作化和集体化虽然解决了农业为工业化提供积累的制度保障问题，但是没有解决好“三农”本身的发展问题。1978年开始的农村改革，由于尊重农民的权利和利益而为农业的发展创造了巨大的动力。

　　原有农村集体生产经营被家庭经营所取代，使得建立在集体经营管理体制上的政权管理模式——人民公社体制丧失了“政社合一”的经济基础。随着乡镇政府取代公社，原有的生产大队和小队，也分别转变为村民委员会和村民小组，后者只拥有土地所有权、发包权和为政府收缴税赋的责任。

　　农业家庭经营的确定和“政社合一”的人民公社的解体，标志着高度组织化和行政化的乡村社会治理结构开始发生根本性的变化。原来被高度组织起来的农民逐步获得了自由支配自己劳动、生产资料和收益的自由，原有的乡村组织也逐渐松弛甚至弛废和有名无实。1982年通过的新修订的《宪法》明确规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，从而奠定了村民自治的法律基础。1987年11月，全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等作了具体明确的规定，正式确立了我国农村基层实行村民自治的法律地位。至此，我国农村基层形成了“乡政村治”的新的治理体制。

　　在1992年之前，由于乡镇政权成为一级财政，有收税的责任和支出的需要，因此对乡村基层的控制仍然很紧。而且当时国家的政策基本上不允许农民及其资本异地流动，提倡“离土不离乡，进厂不进城”，私营经济尚未真正获得合法地位，农民尚心有余悸，乡村社会的治理结构虽然呈现出原有组织松弛、原有基层干部权力缩水的现象，但仍然在发挥作用。由于限制农民的地域性流动，且农村原有精英仍然在原地，因此党的组织系统仍然比较完整，保持着乡党委（原来的公社）——村支部（原来的生产大队）——党小组（原来的生产小队）这个架构，并在乡村治理结构中处于核心地位，发挥着领导中枢的作用。

　　乡村社会治理再次陷入分裂状态

　　1992年初邓小平“南方谈话”后，中国加快了建立社会主义市场经济的步伐。随着城市粮油定量供应制度的取消，由“农民工”组成的“民工潮”开始成为整个90年代城乡关系的主要特点，也是中国经济转型过程中独有的现象。但是从1992年开始，市场化、工业化、城镇化的加快，以及城乡收入差距的扩大，不仅使农村的资源和资金流向城镇，也吸引数量众多的农民以经商、投资、打工等多种方式迁移向城镇。这种空前规模的农村青壮年人口流出，导致原有乡村社会组织更加衰落，无论“乡政”还是“村治”，都面临着缺乏精英问题，就像20世纪初政府废除科举和鼓励兴办实业后，乡村精英转向城市读书和就业一样。

　　可以看出，人民公社解体后形成的“乡政村治”社会治理方式，一方面重新划定了国家权力与社会权力、农村基层政府与村民自治组织的权力边界，从而为农村基层社会的自我组织和管理提供了一定的社会与政治空间，同时也为农民的经济自主和政治民主提供了基本制度与组织框架，使得农村基层政权与村民自治组织的关系已由原来的行政隶属关系逐渐转变为合作治理的关系。但是另一方面，从1985年实行乡级财政后，农村基层政府由于事权的增加特别是1994年实行分税制后地方财政的紧张，导致乡村基层政府和村民委员会的主要任务是收取各种名目的税费。这又反过来加剧了乡村基层政府与农民的矛盾，即所谓的“干群矛盾”。乡村社会治理再次陷入分裂状态。

　　第四次变革：“反哺”和法治建设

　　乡村基层政府职能向服务型转变

　　1978年改革开放以前，农业和乡村对工业和城市的支持，主要是通过上缴农业税和提供低价的农副产品来进行的。换句话说，就是农村通过向城市提供农业剩余为工业化积累资金和降低成本。同时，又通过限制农民流动来减轻城市压力和维持社会安定。当然，也有部分农村人口通过考学、参军、有计划的招工等形式转到城市，但是这种转移人数非常有限。改革开放以后，农民和乡村对工业化和城市的支持形式发生了巨大的变化。随着农产品“统购统销”制度的废止和农产品的市场化，通过直接和间接的农业剩余来支持工业化和城市的比重越来越低，而以提供廉价的劳动力和乡村资源（资金和土地等）来支持工业化越来越成为主体。上述三种乡村支持工业化和城市化的方式，是1978年以来中国经济高速增长，特别是对外贸易超常增长的主要动力，也是城市空间规模快速扩张的重要原因。

　　随着人民温饱问题的解决和工业化进入中后期发展阶段，二、三产业已有足够的能力承担起工业化后期的资金积累任务，如果继续让农民为工业化提供资金积累，不仅有失公平，也不利于扩大内需。2004年10月，胡锦涛在中共十六届四中全会上指出：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”在随后召开的中央经济工作会上，胡锦涛指出，中国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，取消农业税具备了条件。

　　2005年12月29日，第十届全国人大常委会第十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会〈关于废止中华人民共和国农业税条例的决定〉》，一个在中国延续了2600多年历史的税种宣告终结。从而也彻底结束了乡村基层政府所承担的征收税费的职能，标志着乡村基层政府开始转向服务型，职能由“取”转变为“予”。与此同时，2005年10月，中共十六届五中全会通过《“十一五”规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。2005年的上述一系列举措标志着我国的乡村基层社会治理结构发生了历史性转折。

　　乡村治理走向法治化

　　2004年底召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议，强调要不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，为建设社会主义新农村提供政治和组织保障。与一系列加强乡村基层党组织建设的举措相配套的，是党和政府大力推进乡村的民主和法治建设。从2003年民政部、司法部联合出台《关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》，到2004年中共中央和国务院出台《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，再到2010年十一届全国人大常委会第十七次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》修订案，直至2014年十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，都推进了乡村治理的法治化进程。

　　这次乡村社会治理变化的实质，是在个体、私营经济为主体的市场经济的基础上，在城镇化加速和乡村人口大流动的情况下，在政府实行“反哺”和“城乡一体化”政策的背景下，通过改革和法治建设来界定和维护政府管理与村民自治的界线，同时保证基层党组织、各类企业和各种社会团体、全体居民在乡村社会治理中有法可依，都能够积极参与，充分发挥作用。这次大变革仍然在进行中。

　　（作者分别为中国社会科学院当代中国研究所副所长、研究员，中共北京市委社工委社会工作队伍建设处处长）