2003年，中国与东盟确立了“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”，从此中国与东盟的关系进入到一个崭新的阶段。饮水思源，探究中国与东盟交往的历史，可以看出，从互相敌视到初步交往再到正式建交，作为中国“微笑外交”的建筑师，周恩来在开启中国与东盟国家外交关系的过程中起了至关重要的作用。

　　一

　　东盟是在20世纪60年代地区主义浪潮背景下成立的区域性国际政治经济合作组织。东盟的前身是由马来亚联邦、菲律宾和泰国于1961年7月在曼谷成立的东南亚联盟。1963年，马、菲两国因领土争执断绝外交关系，使东南亚联盟陷于瘫痪。1967年8月，泰国、新加坡、印度尼西亚、菲律宾、马来西亚五国在泰国首都曼谷举行会议，发表《东南亚国家联盟成立宣言》（即《曼谷宣言》），正式宣告成立东南亚国家联盟（简称东盟）。

　　东盟国家扼守印度洋和太平洋的海上交通要道，具有重要的战略地位。它不仅是中国的南边近邻，而且是华侨的主要集中地带，其政治、经济和安全情况的变化，与中国有密切的利害关系。东盟成立初期，其活动仅限于探讨经济、文化方面的合作。由于与美国有着较深的渊源，东盟五国接近美国而反对中国，视中国为共产主义威胁，与中国处于对立和不信任状态，并被认为是“反对共产主义的潜在的堡垒”。东盟成立两个月后，其主要成员印度尼西亚便宣布与中国断交，此前印尼是东盟中唯一与中国有外交关系并长期保持友好的国家。与此同时，中国正处在“文化大革命”时期，从冷战的角度出发，视东盟为反共集团。

　　20世纪60年代末70年代初，世界格局出现新的变化。一方面，美苏关系呈现苏攻美守的趋势；另一方面，中国国际地位不断提高，同时中苏关系持续恶化。越南战争结束前后，美国在东南亚地区进一步收缩，苏联加紧向东盟各国渗透，积极推行建立“亚洲集体安全体系”，美苏在东南亚地区展开新的争夺。为了应对新的国际形势，1971年11月，东盟五国代表在吉隆坡开会，发表了建立东南亚和平、自由和中立区的《东南亚中立宣言》（即《吉隆坡宣言》）。宣言表明，东盟国家希望整个东南亚成为一个摆脱所有大国角逐和冲突的地区。其后，东盟国家提出，反对以“亚洲集体安全体系”取代东南亚中立化计划，而“亚洲集体安全体系”正是苏联为包围中国而提出的。在中美关系出现突破性进展，欧洲国家纷纷与中国建交，苏联在东南亚推行霸权主义的情况下，东盟决心改变已经滞后的同中国的关系。

　　周恩来很早就注意争取东南亚国家。早在1954年，周恩来在与印度总理尼赫鲁的谈话中就曾明确表示：“中华人民共和国对东南亚的政策是和平共处。”后来陪同马科斯总统访华的菲律宾外交部长罗慕洛曾回忆说：在我参加有关菲律宾和中华人民共和国正式建交的会谈的时候，我想起了当年万隆会议的情况。在签署万隆会议公报的头天晚上，我同周恩来总理进行了一次长谈。我们一致认为，应当由所有亚洲和非洲获得自由的国家自己确定未来的道路。周恩来总理在那次谈话中非常诚挚地重申了中国人民希望和平的愿望以及他们要同所有发展中国家人民友好相处的决心。

　　到了20世纪70年代，面对来自苏联的越来越直接的威胁，中国领导人认识到，必须团结东南亚各国才能打破苏联以包围中国为目的的“亚洲集体安全体系”。根据毛泽东提出的建立“一条线”和“一大片”的反苏联合战线的要求，周恩来审时度势，将仍是中国外交“成片的空白点”的东盟国家列在反苏阵线的范围之内，提出东盟国家都是发展中的民族主义国家，并作为中国全面开展对第三世界工作的重要组成部分。1972年6月28日，周恩来在会见美国众议院民主党领袖黑尔•博格斯与共和党领袖杰拉尔德•福特时表示：东南亚五国很希望成立一个中立地带。他们要保持中立，我们就赞成。周恩来在谈话中表示的善意，对东盟国家是一个重要的信号，而东盟国家也迅速予以了回应。7月，东盟外长会议确立了与中国建立和平友好关系的方针。这为中国同这些国家实现关系正常化创造了有利条件。也是在这一年，中国同大洋洲的澳大利亚、新西兰建交，这对与大洋洲有着密切关系的东盟国家产生了重大影响。