20世纪七八十年代北京市空气污染治理的历史回顾

　　——以消烟除尘工作为中心

　　近年来，中国华北地区空气污染问题成为公众关注的热点。目前学术界关于空气污染治理史的研究多集中于国家层面，针对北京市空气污染治理史的研究以概述和地方志记述为主。 [代表性成果有《中国环境保护行政二十年》，中国环境科学出版社1994年版；《北京志·市政卷·环境保护志》，北京出版社2004年版；沙敏：《20世纪70年代以来北京市大气环境监测与治理》，《北京党史》2011年第4期；刘宏焘：《20世纪70年代的环境污染调查与中国环保事业的起步》，《当代中国史研究》2015年第4期；等等。]本文通过梳理相关档案等文献资料，将北京市空气污染形成与治理的历史进程置于国家经济与社会发展的脉络中加以考察，以期总结20世纪七八十年代北京市空气污染治理的经验与教训，认识和理解中国空气污染治理与环境保护的长期性、系统性、复杂性、艰巨性。

　　1970~1971年：北京市对空气污染的调查

　　新中国成立后，在“从消费城市变为生产城市”［1］方针指导下，北京市优先发展工业，尤其是重工业。20世纪70年代，北京市工厂总数较解放前夕“增加了近20倍”［2］，“拥有钢铁、冶炼、化工、仪表、机械、轻工等大中型工厂近1700个”［3］。北京市出现了锅炉、窑炉烟囱林立的景象，发生了空气严重污染的情况，反映空气污染综合指标的烟雾日由50年代的年均60余天发展到60年代的年均120余天。［4］据统计，70年代初北京市发生能见度小于5级的次数是60年代的6倍，达到32.4%，占全年的近1/3。［5］

　　其实，早在新中国工业化起步之初，中共中央就意识到了工业污染的问题，并提出了综合利用“三废”（即废水、废气、废渣）的设想。［6］但是，“文化大革命”爆发后，原来一些行之有效的工业管理规范未能得到较好的执行，导致污染进一步加重。1969年初，四川宜宾发生天原化工厂超标排放废苯，导致长江宜宾段江面油光一片，失火烧毁船只、烧伤船工的事故。［7］

　　环境污染的加剧引起了中共中央的高度重视。从1969年起，周恩来就要求中央调查部研究局搜集整理国外有关环境保护的信息与材料。［8］通过这些资料[ 在周恩来指示后，有关机构译介了大量关于国外环境污染和治理保护的资料，如“国外八大公害事件”、苏联的“大气污染”、日本的“水俣事件”等环境污染事件以及国外环境防治政策、机构和技术的最新动态等。这些信息和材料后来由中国科学技术情报研究所结集编印，如《国外八大公害事件》（1973年印）、《日本公害概况（送审稿）》（1973年印）、《公害的形成和现状（送审稿）》（1973年印）等。后又经整理公开出版，即《国外公害概况》（人民出版社1975年版）。]，中央了解了国外关于“公害”（环境污染）及治理的最新进展。1970年11月15日，周恩来专门要求北京市进行调查，监测北京市及其周边环境中“有无汞和其他有害物质”。［9］1971年2月15日，周恩来在接见全国计划会议部分代表时指出：现在“公害”已经成为世界的大问题。我们要积极除害，变“三害”为“三利”。［10］4月5日，周恩来在接见全国交通工作会议代表时又指出：“在经济建设中的废水、废气、废渣不解决，就会成为公害。发达的资本主义国家公害很严重，我们要认识到经济发展中会遇到这个问题，采取措施解决。”［11］

　　1971年4月27日，卫生部军事管制委员会（以下简称卫生部军管会）发出《关于工业“三废”对水源、大气污染程度调查的通知》，强调为了开展“三废”的综合利用，各地区要调查清楚辖区内主要厂矿“三废”对河流、大气、水源的污染情况及危害程度，从而化害为利。[ 《黄河水系工业“三废”污染调査资料汇编》第1分册，沿黄河八省（区）工业“三废”污染调查协作组1977年编印，第3~5页。]为此，卫生部军管会在1971年底举办了工业“三废”污染调查经验交流学习班，对全国各地有关工业“三废”综合利用的经验进行了交流。[ 卫生部军管会：《工业“三废”污染调查经验交流学习班简报》第4期，1971年12月24日。]

　　此外，自1970年11月起，中国医学科学院劳动卫生研究所组织北京市7个卫生、城建单位开展了北京市汞污染调查，对北京化工厂等10个电解汞工艺集中的工厂和单位周边空气中的汞污染展开了调查。［12］随后，根据卫生部军管会的要求，劳动卫生研究所、北京市革命委员会“三废”管理办公室[ 1971年5月，北京市革命委员会“三废”管理办公室成立，机构设在市规划局。1972年11月27日，改称北京市革命委员会“三废”治理办公室。1975年1月1日，更名为北京市革命委员会环境保护办公室。参见《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，北京市环境保护局1985年编印，第1页；北京市革命委员会：《关于成立北京市革命委员会“三废”治理办公室的通知》，北京市档案馆：193-001-00003。]（以下简称市革委会“三废”管理办公室）和市卫生局组织20余家单位开始对北京市3个主要工业区及市区的空气污染进行调查。[ 工业“三废”学习班等编：《全国工业卫生工作经验交流资料选编》，湖北省卫生防疫站1972年印，第14页。]

　　北京市先从工业比较集中的朝阳区和石景山区开始着手空气污染调查。当时，朝阳区以化学工业为主，该区工厂的二氧化硫和氯气排放量大，影响面广。［13］石景山区的北辛安地区1个月的灰尘自然沉降量达每平方公里182.24吨，超出清洁对照点18.8倍。［14］1970年，石景山区适龄青年参军体检中，30%的青年患有呼吸系统疾病，几乎挑不出适合的海空军入伍士兵。[ 工业“三废”学习班等编：《全国工业卫生工作经验交流资料选编》，第15页。]调查结果表明，北京市已经形成了以大中型工厂为中心的点源型空气污染。

　　1972年：北京市空气污染治理的起步

　　1972年2月初，美国总统尼克松访华前夕，周恩来陪同外宾乘车经过西单路口时看到浓烟滚滚，立即指示工作人员转告北京市要把首都的烟尘治理好。［4］（p.139）2月12日，北京市革命委员会（以下简称市革委会）召开消烟除尘紧急会议，决定“抓紧解决一下锅炉冒黑烟的问题”。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第4页。]北京市空气污染治理工作就此展开。

　　3月5日，北京市清仓节约办公室[ 1969年，全国工业生产不景气，燃料单耗普遍升高，煤炭和一些主要物资供需矛盾明显扩大。同年12月，毛泽东批示要清扫仓库。1970年，中央发布开展增产节约运动的指示，国家计委设立了清仓节约办公室，各地区各部门也相继成立了清仓节约机构。参见物资部燃料司编写组：《中国燃料流通管理》，哈尔滨工业大学出版社1988年版，第213页。1971年6月，市革委会转发国务院批准国家计委、财政部《关于开展清仓核资工作的报告》，北京市成立清仓节约办公室，办公室设在北京市物资局。参见《北京志·综合经济管理卷·物资志》，北京出版社2004年版，第303页。]成立消烟除尘组，负责解决烟囱排放黑烟问题。3月21日，市革委会召开消烟除尘现场会，做出三项决定：一是推广简易土法改炉；二是开展锅炉普查；三是各区（县）、局要成立抓消烟除尘的工作班子。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第5页。]

　　通过初步的调查与监测，4月7日，北京市卫生防疫站提交了《北京市二氧化硫污染情况初步调查汇报》，指出北京市城近郊区二氧化硫普遍超标，其中近郊区以工业点源污染为主，散煤燃烧、采暖燃煤和中小工业废气低空排放共同造成中心城区的空气污染，并提出了有计划、分期分批实现燃料煤气化和采暖管道化等防治大气污染的措施。［15］

　　4月10日，市革委会发出《关于对锅炉、烟囱进行普查的通知》，要求各区（县）成立“烟囱普查小组”，负责对所在区县的锅炉、烟囱进行普查。经普查，全市锅炉、茶炉和窑炉共1.6万余台，烟囱1.2万根。全年从烟囱排出烟尘达37万吨。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第5页。]这是北京市首次开展系统的空气污染源调查。5月15~17日，北京市召开“三废”治理、烟囱除尘工作会议，决定1972年消烟除尘工作的重点是迅速解决“一线一片”[ “一线”，即从首都机场到钓鱼台国宾馆。“一片”，即西城区。]地区的烟囱除尘问题，要求“烟囱除尘工作要广泛发动群众，因地制宜地创造出简而易行的除尘设施，凡有条件的单位，要积极进行锅炉改造”。［16］6月16日，《北京市“三废”管理试行办法》发布，规定了居民区大气中19项有害物质的最高容许浓度，为进一步开展空气污染治理提供了标准和依据。［17］

　　经过半年的努力，“一线一片”地区的2879台锅炉用简易土法改造了2553台，占总数的89%。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第6页。]简易土法改炉方法有两大类：一类是消烟，即通过促进煤炭充分燃烧来减少黑烟，如加装“二次风”、“导风器”等设备；另一类是除尘，即通过重力、水洗等方法减少锅炉排出的烟尘，如建沉降室、“码花墙”等。［18］当时全国并没有成熟的消烟除尘解决方案，这些简易土法改炉方法大多源于以往的节煤经验，优点在于技术门槛低、不改炉体，但加大了司炉工的劳动强度，效果也不稳定。

　　随着空气污染治理的展开，人们对于空气污染的认识也逐步加深。1972年11月11日，北京市卫生防疫站提交了《北京市大气污染调查总结》，指出北京市空气污染的原因是工业过度集中于城近郊区，燃料结构煤炭比重过高，目前的消烟除尘措施较多地“着眼于消除大颗粒的灰尘工作”，“而从烟道排入大气中对人体有危害的，可长时间漂游在大气中的浮游性灰尘[ 指直径小于10微米的微粒，即现称PM10以下的可吸入颗粒物。]及有害气体如二氧化硫的消除工作还不够”。［3］这份材料是第一次全面调查20世纪70年代初期北京市空气污染情况的总结报告。

　　由于简易土法改炉无法从根本上解决空气污染问题，进入冬季供暖季节后，北京市的空气污染问题依然十分严重。据统计，1972年11月开始冬季供暖后，北京市各局所属单位3000个烟囱中冒黑烟的占2/3。全市共约2700台锅炉采取了除尘措施，其中1/3效果较好，“有约一半有一定效果，有五分之一效果很差仍然浓烟滚滚，‘一线一片’重点地区仍有三分之一烟囱冒黑烟”，整个城市空气污染状况无明显改善。［19］11月12日，周恩来抱病登上北海公园琼华岛山顶，检查北京市的消烟除尘工作，看到四周依然烟雾弥漫，指示北京市要搞好消烟除尘工作。［4］（p.139）第二天清晨，市革委会工交城建组召开紧急会议，传达周恩来的指示，进一步部署消烟除尘工作，并组织与会人员到楼顶观看烟尘污染情况。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第6、11页。]

　　1972年，北京市消烟除尘工作的正式展开具有一定的开创性。但是，人们对空气污染的认识还是比较初步的，仍然将治理的重点聚焦于工业废气的末端治理，空气污染治理未能取得明显效果。

　　1973~1977年：北京市开展消烟除尘会战

　　1973~1977年，北京市空气污染治理进入探索阶段，开展了群众性消烟除尘会战，力图在短期内有效解决空气污染问题。同时，随着对空气污染认识的深化，北京市开始探索治理空气污染的根本之策。

　　（一）提出限期治理方案

　　为了加大北京市空气污染治理的力度，北京市对消烟除尘工作的领导机构进行了调整。1972年11月，清仓节约办公室所属的消烟除尘组并入市革委会“三废”治理办公室。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第10~11页。]

　　1973年3月23~31日，北京市先于全国召开了北京市第一次环境保护工作会议，会议决定在1973年开展保护水源和消烟除尘两个会战。［20］7月2日，北京市消烟除尘会战动员大会召开，会议要求将工作重点放在城近郊区，争取年内实现城近郊区和远郊区主要干线不冒大黑烟，尽快出现更多的全厂、全行业、全区、全局不冒黑烟的单位，在1972年的基础上将全市消烟除尘会战推向高潮。［21］8月5~20日，第一次全国环境保护会议在北京召开，揭开了中国环境保护事业的序幕。随后，全国各地均开展了以消烟除尘、改造锅炉、控制工业点源污染为主的空气污染防治工作。［22］

　　北京市在消烟除尘工作中积极探索，涌现出了不少先进典型。如西城区二龙路街道[ 二龙路街道位于今北京市西城区中部。1958年，西城区二龙路街道办事处成立。2004年10月，与丰盛街道办事处合并成立金融街街道办事处。参见《北京市西城区二龙路街道简史》，二龙路街道简史编辑委员会1996年编印，第1~8页。]，原来每年的锅炉降尘量近2000吨。消烟除尘会战开始后，二龙路街道成立了城市建设环境卫生组，深入调查走访了辖区内100多家单位。［23］此外，还建立了群众监督网，辖区内的28个居委会都成立了监督检查小组。二龙路的消烟除尘工作实现了“条条治理、块块监督，条块结合”的目标。［4］（p.140）经过一年的努力，该街道95%的锅炉完成了改装任务。［24］1973年8月8日，北京市发出《关于批转西城区二龙路街道开展消烟除尘群众运动的经验的通知》，号召全市各区（县）、各行业、各单位发动群众，开展消烟除尘大会战。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第17页。]

　　1974年3月上旬，北京市开展第一次消烟除尘大检查，检查自1973年7月消烟除尘会战动员大会召开后的消烟除尘工作情况，但是从效果上看，由于技术和认识不到位，已经采取消烟除尘措施的锅炉中只有约一半效果较好。［25］

　　为了进一步加强消烟除尘工作，北京市提出了限期治理的方案。1974年5月14日，北京市确定了200家单位作为第一批消烟除尘工作重点单位，并要求这些单位争取在1974年底前解决烟尘污染问题。市革委会“三废”治理办公室还要求各区（县）、局在重点抓好第一批200家单位的同时，再确定一批自行掌握的重点烟尘污染单位开展治理。［26］1974年7月，北京市对全市消烟除尘工作开展了第二次大检查。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第24~25页。]

　　1974年9月12~18日，全国消烟除尘经验交流会在沈阳市召开，提出了“今年基本搞完，明年扫尾”的工作要求。[ 国家基本建设委员会：《关于全国消烟除尘经验交流会的情况报告》，1974年10月15日。]北京市为此提出“大干四季度，抓紧新年和春节前两个战役，力争春节之前完成”的工作要求。［27］截至1974年底，北京市城近郊区7300台锅炉有71%采取了消烟除尘措施，1580台工业窑炉有55%不冒黑烟，5100台茶炉有50%进行了治理。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第29页。]

　　1975年1月8日，市革委会环境保护办公室召开重点单位和部分工业窑炉单位消烟除尘会议，号召“放手发动群众，打好春节前消烟除尘战役”。［28］截至1975年底，200家限期治理单位有120家得到了基本解决；“一线两片”[ “一线”，即首都机场到钓鱼台国宾馆。“两片”，即西城区和使馆区。]地区的烟尘污染情况有所改善。1976年，全市又确定了第二批100家限期治理单位。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第33~34页。]

　　1977年6月13日至11月15日，市革委会开展了“毛主席纪念堂周围地区消烟除尘会战”，改造了毛主席纪念堂周边311台锅炉，对300多台茶炉、17台工业窑炉采取了不同形式的消烟除尘措施，27家饮食大灶用上了液化石油气。［29］

　　（二）探索治理空气污染的根本之策

　　在开展群众性消烟除尘会战、提出限期治理方案的同时，北京市还积极探索从根本上治理空气污染的办法，主要有三个方面：一是改变城市燃料结构；二是外迁污染企业；三是发展集中供热。群众性消烟除尘会战是空气污染的末端治理、运动式治理，而从源头上综合治理空气污染才是根本之策。

　　1973年1月，市革委会“三废”治理办公室提交了《北京市烟尘污染源调查及初步治理意见》。该文件指出，污染源过分集中于城近郊区是北京市空气污染严重的一个重要原因，因而建议：改变城市燃料结构，争取多烧重油、煤气、液化石油气，制定城市煤气、液化石油气发展规划，争取早日开始勘查地下天然气资源；制定城市工业分布及城市绿化规划，以保护环境；适当合并小型锅炉房，发展集中供热，增设尖锋锅炉。［19］从此，北京市开启综合治理空气污染的实践探索。

　　1.改变城市燃料结构

　　新中国成立后，北京市煤炭消耗量飞速上涨，1949年煤炭消耗量仅为103.5万吨，到1972年就增加到1443万吨，增长了近13倍。[ 《北京市环境质量报告书（1970~1980）》，北京市环境质量报告书编写组1981年编印，第18页。]煤炭消耗量的大幅度增加是北京市空气污染加剧的一个重要因素。

　　在1973年8月召开的第一次全国环境保护会议上，北京市代表与燃料化学工业部、水电部、冶金部代表共同研究了北京市改变燃料结构、减少空气污染的问题，并提出了《北京市“四五”后两年改变燃料构成、减少空气污染的初步方案》（以下简称《初步方案》）。《初步方案》认为，燃煤污染是北京市空气污染的重要因素。1972年，北京市燃料结构中煤炭占91.36%。如果不调整燃料结构，北京市的年耗煤量将在1975年增加到2000万吨。为了减少有害气体和烟尘对首都空气的污染并缓和煤炭供应紧张状况，必须改变燃料结构，实施“以油代煤，先油后气”，逐步使用重油和天然气来替代煤炭。［30］1974年3月12日，市革委会副主任万里在听取“三废”治理办公室环保工作汇报时指出，改变燃料结构是根本的措施。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第22页。]从1974年起，一批耗煤量大的锅炉相继开始实施“以油代煤”改造。［31］

　　在实施“以油代煤”改造的同时，北京市也在积极地寻找清洁能源，由于人工煤气供应不足，北京市积极发展液化石油气并加大了供应力度。1972年，每天可供北京市的煤气仅有60万立方米，而且白天供气不足，缺口达8万立方米，因此，需要一些工厂停产或实行分时段供气。［32］根据实际需求情况，北京市大力发展液化石油气供应。1974~1979年，北京市液化石油气事业进入快速发展阶段，6年总计发展液化石油气用户58万户，陆续建成液化石油气供应站48个、煤厂代销站26个。1979年，全市液化石油气的总用户数达到67万户，年销售超过10万吨，液化石油气供应站总数达到89个，投入运行的钢瓶80余万个。［31］（p.363）

　　2.外迁污染企业

　　工业的快速发展和过分集中是北京市空气污染严重的又一个重要因素。 “市区（包括城近郊区）集中了全市工业的80%，四个城区的工厂占全市工厂数的三分之一。”［2］工业在市区（含城近郊区）的高度集中加剧了包括空气污染在内的工业污染聚集。

　　1973年3月召开的北京市第一次环境保护会议，传达了周恩来关于“首都工业的摆布，不要摆布这么多，应少摆或不摆，特别是有污染的工厂不要摆在首都”的讲话精神以及“要把首都搞成一个清洁的城市，清洁的首都”的号召。［9］（p.467）5月18日，北京市在《关于环境保护工作的情况报告》中提出对现有排放有害物质比较严重的单位“必要时停产治理，并有计划地迁至适当地方”的建议。[ 《环境保护文件和标准选编》，沈阳市环境保护监测站、沈阳市环境保护科研所1978年编印，第49~58页。]11月14日，市革委会“三废”治理办公室制定了《关于北京市工业合理布局和工厂搬迁规划草案》，计划将36家污染较为严重的工厂分两批迁出市区。［2］

　　当时，人们对外迁污染严重企业的认识并不统一，导致在实际工作中执行不到位。原计划搬迁的36家污染严重的企业，实际上1974年只搬迁了4家，1975年3家，1976年1家，1977年1家都没有，［4］（pp.184,188）甚至还出现了刚搬迁走1家污染企业又迁入1家污染企业的情况[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第28页。]。

　　3.发展集中供热

　　除了工业废气排放，冬季民用取暖锅炉和煤炉的低空排放也是北京空气污染的重要因素之一。针对这种情况，1973年北京市提出了“发展余热利用，有计划地发展集中供热”的设想。关于工业余热利用，1972年11月，首都钢铁公司（以下简称首钢）余热采暖工程竣工，供暖面积达3万平方米。到1979年，首钢余热利用面积达到44.5万平方米。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第45页；《北京志·市政卷·供水志、供热志、燃气志》，北京出版社2003年版，第249页。]关于集中供热，20世纪60年代，北京市集中供热建设不足。从60年代开始，分散式锅炉房迅速发展。1961~1965年，北京城市民用建筑平均每年增长159.9万平方米，其中将近85%仍由分散小锅炉供热。这种分散锅炉房的供热规模、锅炉效率以及消烟除尘技术等都处于较低水平。［31］（p.226）为此，北京市提出发展“大院式”供热和联片集中供热的办法。如清华大学自1975年开始，将全校29个分散锅炉房的69台小锅炉合建为3个大锅炉房，共安装9台大容量锅炉。改造后室温得到了提高，每个采暖期节煤9900吨，减少司炉工245人和20多处煤炭、炉渣堆放场地，校内环境大为改善。［33］截至1977年，北京已有60多家单位、370万平方米实现了“大院式”集中供热。［4］（pp.145,298）但是，这些措施并没有能完全遏制北京空气污染继续恶化的态势。1977年12月22日，北京市发生了持续16小时的大雾天气，逆温层厚度达600米，不利于空气中有害物质的扩散、稀释，污染比较严重。据4个监测点的数据显示，大雾期间二氧化硫超标2.86~4.7倍、二氧化氮超标30%~70%、一氧化碳超标6.2倍、粉尘超标1.4倍。[ 《北京市环境保护大事记（1971~1985）》，第44~45页。]

　　1978~1990年：北京市空气污染综合治理

　　面对1977年底持续严重污染的大雾天气，北京市开始反思此前治理方法的得失并巩固前期探索的成果，提出了空气污染综合治理策略。1978年10月，在总结以往空气污染治理经验的基础上，北京市环保局提交了《关于解决北京市空气污染问题的报告（草稿）》，认为以往的措施“虽然对消烟除尘有些效果，从观瞻上好看一些，而对人体健康有害的二氧化硫、3,4 -苯并芘、飘尘、氧化氮等并未减少”。由于“燃料煤的绝对量比1972年还稍有增长”，“北京市空气污染是相对严重的”。该报告提出必须下决心采取一些根本性措施：第一，严格控制城市规模，工业要合理布局，对空气污染的企业坚决不准在市区建设，一些严重污染空气的工厂要坚决迁出城区（在未迁出以前要严格控制生产规模），在远郊区建设小城市。第二，控制市区煤炭消耗量。一方面是改变燃料结构，改变居民生活、公共福利设施和平房居民采暖直接燃煤的状况，增加液化石油气供应，增加制气设备，申请国家安排供应天然气，解决采暖和一般工业的燃料问题；另一方面是改变供暖方式，改变分散的小锅炉房供热的情况，要全面规划，在有条件的地方合并、改造、改建成大型供热锅炉房，使每个锅炉房供热面积达到30万~ 40万平方米。第三，加快现有锅炉、工业窑炉和茶炉的消烟除尘工作。［34］

　　中共十一届三中全会召开后，北京市在巩固消烟除尘工作已有成果的基础上，明确城市发展定位并加速污染企业外迁，加强空气污染治理的法制建设，优化城市燃料结构，积极发展集中供热，大力发展蜂窝煤取代散煤，开始综合治理空气污染。

　　（一）明确城市发展定位，加速外迁污染企业

　　1980年4月21日，中共中央书记处召开了专门会议，对改革开放新时期北京城市建设做出了影响极为深远的“四项指示”，指出北京“不一定要成为经济中心”，要“下决心基本上不发展重工业”，要开展“适合首都特点的经济建设”。[ 《建国以来的北京城市建设资料·第一卷·城市规划》，北京建设史书编辑委员会编辑部1987年编印，第314页。]1983年7月，中共中央、国务院在对《北京城市建设总体规划方案》的批复中明确提出：“北京今后不要再发展重工业”，“而应着重发展高精尖的、技术密集型的工业”。［35］中央的决策为北京市产业结构的调整明确了方向，提供了支持。到1988年，北京重工业产值所占比重由1978年的64.8%下降为56.1%。［36］城市发展定位的明确和工业结构的调整推动了北京市空气污染治理的深入开展。

　　针对污染企业的搬迁问题， 1978年12月31日，中共中央批转了《国务院环境保护领导小组办公室环境保护工作汇报要点》，明确指出：“对于那些严重污染环境，长期不改的，要停产治理，并追究领导责任，实行经济处罚，严重的给予法律制裁。”［37］1980年9月，北京市环保局提交了《关于解决北京市城区环境污染的规划意见的报告》并提出了3年治理计划，拟对污染比较严重的61个厂点实施“治、改、并、迁”[ 即就地治理、改产、并产和异地搬迁。]政策。［38］为便于污染企业筹措搬迁资金，1984年12月，北京市制定并发布了《关于对污染扰民企业搬迁实行优惠政策的通知》。［39］1978~1990年，北京市因污染而“治、改、并、迁”的工矿企业共297家，撤销电镀、热处理、铸锻等厂点733个。［4］（pp.184,188）

　　（二）加强空气污染治理的法制建设

　　1979年9月，五届全国人大常委会第十一次会议通过并颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》。据此，1981年3月12日，北京市人民政府制定了《北京市加强炉窑排放烟尘管理暂行办法》，规定：“各种炉窑，凡额定小时燃烧量在150公斤以上的，必须采取机械燃烧方法或消烟除尘效果高于机械燃烧的其他方法”。为了加强管理，该暂行办法还规定了累进式的超标排放罚款制度。[ 《国内外环境保护法规与资料选编》上册，上海市环境保护局1981年编印，第173页。

　　]1984年3月，北京市人民政府制定了《北京市防治大气污染管理暂行办法》及《北京市废气排放标准（试行）》，将各种锅炉、工业窑炉、茶炉、大灶、机动车辆和生产设施、试验装置等都纳入了北京市空气污染防治的监管范围。［40］1987年9月，六届全国人大常委会第二十二次会议通过并颁布了《中华人民共和国大气污染防治法》。1988年7月，北京市人大常委会制定了《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉条例》，在进一步加强监管的同时加大了处罚力度。［41］至此，北京市空气污染防治的法律法规体系初步建立。

　　（三）积极发展集中供热

　　中共十一届三中全会后，北京市还积极开展集中供热设施建设。继1978年北京市第二热电厂开始对外供热后，北京市又陆续建成了石景山热电厂、左家庄供热厂、北辰热力厂等一系列热源供应厂。1988年底，北京市的城市热化率达22.6%。［42］“大院式”集中供热（后被称为“集中锅炉房”）得到迅速发展。截至1989年，全市规模较大的“集中锅炉房”有67处，至1990年“集中锅炉房”供热面积发展到1529.2万平方米。1990年底，联片供热的面积发展到1308万平方米，占市区房屋建筑面积的7.4%；工业余热供热面积为150.2万平方米。［31］（pp.246~249）此外，北京市还利用世界银行贷款修建了4座尖峰锅炉。［43］

　　（四）优化城市燃料结构

　　北京市治理空气污染的另一个重要路径就是立足现实情况积极优化燃料结构，发展清洁能源。

　　其一，北京市积极增加人工煤气的气源。长期以来，北京市人工煤气唯一气源是北京焦化厂。20世纪80年代，北京焦化厂实施了增气工程，使该厂拥有6座焦炉、20座煤气发生炉，日均供气量达130万立方米。此外， 70年代末起生产煤气的751厂2台重油催化裂解炉在80年代增加到了6台。从1984年起，首钢也开始为北京市输送煤气，增加了人工煤气的气源。1985年，华北油田天然气进入北京市，与人工煤气混合后进入人工煤气管网。［31］（pp.391~394）

　　其二，北京市努力增加液化石油气供应。北京市液化石油气用户从1978年的561692户增长到1987年的1232559户。［31］（p.468）“1986年底，全市用上煤气（包括液化石油气）的居民已达143.2万户，全市城市人口的（民用炊事）气化率已达83%。” ［31］（p.384）1988年，城镇居民炊事燃气化率达90%以上。［44］80年代后期，由于物价上涨，北京市对液化石油气实行“差价补贴”，以维持液化石油气的低价，鼓励群众使用。到1990年，北京市累计补贴总额为9894.39万元。［31］（p.400）

　　（五）大力发展蜂窝煤取代散煤

　　在治理工业废气排放污染和供暖污染的同时，北京市开始对150万只居民小煤炉的污染问题进行治理。全市小煤炉、茶炉、大灶用煤量虽然仅占全市用煤量的14%，但对大气污染的分担率却占40%以上。[ 《北京市150万只小煤炉问题应引起重视——民用小煤炉问题调查》，北京煤炭利用研究所情报室1986年编印，第2页。

　　]经研究，使用掺加固硫剂的蜂窝煤可以大幅度减少散煤燃烧产生的二氧化硫和烟尘，并有明显的节煤作用。［42］1980年，北京市开展了用蜂窝煤替代煤球取暖的试点工作，并加大蜂窝煤生产线的投资力度。1981年，北京市在丰台、海淀两区扩大试点，试点证明用直径127毫米蜂窝煤取代煤球取暖过冬是可行的。［45］北京市决定从1987年开始用3年时间新建、改建100条蜂窝煤生产线，使城区居民用煤基本实现蜂窝煤化。［42］到1989年，北京市各区县共有各类蜂窝煤机450台，城区蜂窝煤化平均达到90%以上。［45］（pp.78~79）

　　从1978年开始，经过十多年的空气污染综合治理，北京市空气污染状况终于得到了初步遏制。1990年与1981年相比，北京市区人口增加了近100万，工业总产值翻了一番，房屋建筑面积增加近7000万平方米，年耗煤量增加500余万吨，城近郊区降尘量却从1981年的每月每平方公里33.7吨降至1990年的21.8吨，下降了30.6% 。［4］（p.138）

　　余  论

　　纵观20世纪七八十年代北京市以消烟除尘工作为中心的空气污染治理过程，有以下几点启示：

　　第一，党和政府始终高度重视空气污染治理和环境保护工作。党和政府以对人民负责为出发点，创造性地提出并发展了“三废”治理理论，强调“不能在造福群众的同时使群众遭殃”［46］。1973年8月召开的第一次全国环境保护会议是新中国开创环境保护事业的里程碑，标志着环境保护在中国开始列入各级政府的职能范围。此后，从中央到地方及其有关部门都相继建立了环境保护机构，并着手对一些污染严重的工业企业、城市和江河进行初步治理。1984年，北京市环保局提出要为群众办12件环保实事，其中有1/3与空气污染治理有关。至1984年底，12件环保实事全部落实。从此 “办环保实事”逐渐形成制度，由市长要求各区（县）、局、总公司每年制订“环境保护为群众办实事”计划并签署责任制协议。“办环保实事”制度成为我国环境保护责任制早期探索的成功案例。［4］（pp.282~283）

　　第二，空气污染治理与环境保护是一项长期性、系统性、复杂性、艰巨性的工作。北京市空气污染治理之初，人们对环境治理与保护问题的长期性、系统性、复杂性、艰巨性认识不到位，普遍认为“三废”仅仅是工业生产过程中产生的废弃物，只要重视起来就很快可以解决，因此聚焦于空气污染的末端治理。北京市空气污染治理中消烟除尘群众性会战就是基于这种认识展开的，提出了“今年基本搞完，明年扫尾”或“三年会战，一年扫尾”等口号。但是，随着人们对空气污染和环境治理与保护问题长期性、系统性、复杂性、艰巨性认识的逐步深入，主管部门已经意识到城市布局、工业分布、燃料结构、城市基础设施建设等问题都非一两年可以解决的，需要统筹考虑，逐步解决。立法机关和各级政府加强空气污染治理与环境保护的法制建设，各级环境保护管理部门制定的政策则更切合实际并着眼长远发展。

　　第三，国际形势是推动中国空气污染治理与环境保护发展的重要因素。新中国成立后，北京市工业的快速发展受到国际形势紧张因素的影响。化工业的发展以及工业的粗放型发展造成了严重污染。随着与美国等西方发达国家关系的改善，中国开始借鉴西方发达国家环境治理和保护的经验与措施。改革开放后，中国加入联合国环境规划署和世界卫生组织主办的全球环境监测系统，北京等5个城市从1981年7月1日起，每季度向世界卫生组织提供大气监测数据。［47］1984年，为了治理机动车尾气污染，北京市从日本等国进口了2000辆较为环保的货车，以替代被称为“墨斗鱼”的旧型东风三轮摩托车。［4］（p.148）1985年，北京市从苏联进口了3台燃油尖峰锅炉、8台热网加热器和10台热网循环泵，以扩充第二热电厂的供热能力。［31］（p.233）北京市还利用世界银行等国际组织的贷款和其他国家的援助与贷款来改善城市基础设施，从而改善环境质量。［48］因此，从某种意义上说，北京空气污染问题是全球环境污染问题的一个缩影，其治理也是全球环境污染问题应对与治理的重要组成部分。

　　20世纪七八十年代是北京市开展空气污染治理的第一个时期。经过近20年的探索和努力，北京市的空气状况在80年代末出现了向好趋势。遗憾的是，由于北京市经济的快速发展、城市的不断扩张、汽车保有量的迅猛增长、区域间空气污染物的扩散以及全球气候变暖等因素的综合影响，这种趋势并没有持续下去。旧问题虽然逐步得到解决，但新问题不断涌现。90年代以后特别是21世纪以来，北京市的空气污染治理与环境保护进入了新的历史时期，治理与保护措施更加系统、完备，治理与保护力度前所未有。这充分反映了包括空气污染治理在内的环境治理和保护是一项长期性、系统性、复杂性、艰巨性的事业，而且需要世界各国共同应对。历史的教训应该汲取，历史的经验值得借鉴。

　　［参引文献］

　　［1］《北京市重要文献选编（1950）》，中国档案出版社2001年版，第50页。

　　［2］北京市革委会“三废”治理办公室：《关于北京市工业合理布局和工厂搬迁规划草案（1973年11月14日）》，北京市档案馆：193-002-00095。

　　［3］北京市卫生防疫站：《北京市大气污染调查总结（1972年11月11日）》，北京市档案馆： 193-002-00066。

　　［4］《北京志·市政卷·环境保护志》，北京出版社2004年版，第5页。

　　［5］杨东桢、房秀梅：《从北京市能见度的变化看大气污染》，高宇声主编：《〈环境保护〉十年选编》，中国环境科学出版社1985年版，第477~479页。

　　［6］徐轶杰：《毛泽东与资源综合利用》，《当代中国史研究》2014年第3期。

　　［7］卫生部军管会：《关于工业“三废”污染情况和建议的报告（1972年1月8日）》，河北省档案馆：924-8-14。

　　［8］熊向晖：《中国环境保护工作的开创者——周恩来》，中共中央党史研究室、中央档案馆编：《中共党史资料》第68辑，中共党史出版社1998年版，第145~147页。

　　［9］曲格平、彭近新主编：《环境觉醒——人类环境会议和中国第一次环境保护会议》，中国环境科学出版社2010年版，第465页。

　　［10］顾明：《周总理是我国环保事业的奠基人》，李琦主编：《在周恩来身边的日子——西花厅工作人员的回忆》，中央文献出版社1998年版，第332页。

　　［11］《周恩来年谱（1949~1976）》下卷，中央文献出版社1997年版，第448页。

　　［12］北京市卫生防疫站：《北京市大气中汞浓度测定小结（1971年6月28日）》，北京市档案馆：193-002-00065。

　　［13］劳动卫生研究所：《北京市朝阳区二氧化硫及氯气污染大气的调查报告（1971年6月20日）》，北京市档案馆：193-002-00065。

　　［14］石景山区“三废”调查组：《北京市石景山区工业废气对大气污染情况的初步调查报告（1971年6月22日）》，北京市档案馆：193-002-00065。

　　［15］北京市卫生防疫站：《北京市二氧化硫污染情况初步调查汇报（1972年4月7日）》，北京市档案馆：193-002-00066。

　　［16］北京市革委会工交城建组：《关于“三废”治理、烟囱除尘工作会议的报告（1972年6月9日）》，北京市档案馆：193-002-00006。

　　［17］北京市革命委员会：《北京市“三废”管理试行办法（1972年6月16日）》，北京市档案馆：193-002-00006。

　　［18］上海工业锅炉厂研究所编：《工业锅炉消烟除尘》，上海人民出版社1974年版，第1~5页。

　　［19］北京市革委会“三废”治理办公室：《北京市烟尘污染调查及初步治理意见（1973年1月）》，北京市档案馆：193-002-00067。

　　［20］中共北京市委城市建设工作委员会编：《北京市城建系统党史资料（1949~2000）》大事记，中国工商出版社2004年版，第193页。

　　［21］《北京市环境保护工作简讯》，《环境保护》1973年第1期。

　　［22］陈健鹏编著：《污染物排放与环境质量变化历史趋势国际比较研究》，中国发展出版社2016年版，第65页。

　　［23］金子成主编：《北京西城往事》第4部，中国文史出版社2009年版，第60~ 61页。

　　［24］《依靠群众搞好消烟除尘》，《劳动保护》1974年第4期。

　　［25］北京市革委会“三废”治理办公室：《关于开展1974年第一次全市消烟除尘大检查的通知（1974年3月1日）》；北京市档案馆：193-001-00075。

　　［26］北京市革委会“三废”治理办公室：《关于要求重点烟尘污染单位（第一批）加快解决烟尘污染问题的通知（1974年5月14日）》，北京市档案馆：193-001-00075。

　　［27］北京市革委会“三废”治理办公室：《关于参加全国消烟除尘经验交流会情况和贯彻意见的报告（1974年11月26日）》，北京市档案馆：193-001-00075。

　　［28］《放手发动群众，打好春节前消烟除尘战役》，《环境保护通讯》1975年第1期。

　　［29］北京市革委会环境保护办公室：《关于召开消烟除尘会战总结和动员大会的请示报告（1978年3月18日）》，北京市档案馆：193-001-00080。

　　［30］北京市革委会“三废”治理办公室：《北京市“四五”后两年改变燃料构成、减少空气污染的初步方案（1973年8月22日）》，北京市档案馆：193-002-00163。

　　［31］《北京志·市政卷·供水志、供热志、燃气志》，北京出版社2003年版，第202~204页。

　　［32］北京市革命委员会工交城建组：《关于目前城市煤气计划供应的几点意见的通知（1972年4月4日）》，北京市档案馆：125-003-00380。

　　［33］清华大学环境保护领导小组：《做好环境保护工作是学校斗、批、改的一项重要任务》，《环境保护通讯》1975年第10期；《采取多种形式集中供热 消除烟尘污染》，《环境保护通讯》1976年第2期。

　　［34］北京市环保局：《关于解决北京市空气污染问题的报告（草稿）》，北京市档案馆：193-002-00219。

　　［35］中共北京市委宣传部、首都规划建设委员会办公室编：《建设好人民首都——首都规划建设文件汇编》第1辑，北京出版社1984年版，第6~15页；《北京志·综合经济管理卷·计划志》，北京出版社2000年版，第9页。

　　［36］李京文主编：《北京制造业发展史》，中国财政经济出版社2012年版，第98页。

　　［37］《中国环境保护行政二十年》，中国环境科学出版社1994年版，第456页。

　　［38］孙刚选编：《20世纪七、八十年代北京市环境保护规划史料》，《北京档案史料》2012年第1期。

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　　［42］段柄仁主编：《北京市改革十年（1979~1989）》，北京出版社1989年版，第644页。

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　　［44］北京市统计局编：《北京社会经济统计年鉴（1989）》，中国统计出版社1989年版，第591页。

　　［45］《煤炭流通志》，中国科学技术出版社2006年版，第77页。

　　［46］《周恩来总理对出席全国计划会议代表的讲话（1971年2月15日）》，河北省档案馆：1027-7-80-1。

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　　［48］北京市环保局：《关于世界银行拟资助和派专家合作本市空气污染控制的请示（1988年2月22日）》，北京市档案馆：193-001-00811。

　　［作者简介］徐轶杰，历史学博士，助理研究员，中国社会科学院当代中国研究所，100009。

　　本文发表在《当代中国史研究》2019年第3期

　　［责任编辑：周 进］