政策的制定，包括政策目标及其实现路径和具体政策工具等层次内容的选择。政策目标是所制定政策要解决的问题及要实现的目标。政策目标的确定是具体政策制定的前提，即在具体政策制定之前，政策制定者必须首先明确所要解决的问题及要达到的目标。在不同的经济社会发展阶段，“三农”问题的表现有所不同，所处的外部环境有所不同，因而其政策目标及其实现路径也会有所不同。

　  在农业社会建立起来的新中国，与其他发展中国家一样，有着与发达国家不同的结构性特征，面临着实现工业化的任务。早期发展经济学认为，发展中国家要摆脱贫穷，赶上发达国家，必须加速工业部门的发展，提高工业在国民经济中的比重。关于加速工业部门发展的措施，早期发展经济学强调资本积累和主张实施国家计划。经济学家们认为，发展中国家的劳动力资源丰富，资本最为稀缺并成为制约经济增长的主要因素；增加资本积累对于加速经济发展至关重要，因为没有资本积累就不可能实现工业化；没有政府对经济的干预和计划安排，仅靠市场的自发调节，不可能迅速地积累尽可能多的资本和促进工业部门的扩张。早期发展经济学之所以主张发展中国家实施国家计划，是因为发展中国家市场体系尚很不完善，市场机制还不能很好地发挥作用，在这种情况下通过政府对经济实施积极的干预，可以将有限资源较多地配置到工业部门，在较短时间内赶上发达国家。

　  中国在实施国家工业化战略的政策选择上，与早期发展经济学的主张不谋而合。围绕国家工业化战略的实施，中国选择了赶超型发展战略和政府主导型发展模式，通过实施国家计划和国民收入的一二次分配政策，实现了有限资源向工业化的倾斜性配置。围绕资源在工农业两部门间的配置，60年间中国对“三农”政策目标及其实现路径进行了四次重大选择（见表2）。本书第一至四章将对每次重大选择进行分别阐述和讨论，此处仅做综述。

表2 “三农”政策的四次重大选择