党的十六大以来，中央出台了多项促进城乡一体化建设的利好政策。我国城乡差距在逐渐缩小，但城乡一体化建设任重而道远，面对新时期遇到的新问题，需要更多的政策指导和实践经验。这里主要从实现城乡一体化发展的宏观背景、党的十六大以来城乡一体化建设的政策演进、现阶段取得的进展和面临的问题，以及如何进一步推动城乡一体化建设进行分析。
一、实现城乡一体化发展的宏观背景
缩小城乡差距，有利于推动城乡发展一体化。主要表现在以下几个方面：
首先，城乡差距过大，将会导致人口过分的不合理流动，造成城市资源的过度利用，对城市发展造成一定的障碍。农村中的低收入人口出自对富裕生活的向往和追求，形成了不断向经济发达地区尤其是向大城市流动的态势。比如北京市仅流动人口就达1000多万，这些流动人口的吃饭、住房、就业、子女教育等问题均给城市管理带来巨大压力。城市资源难以承载，对城市发展造成一定的影响。
其次，城乡差距过大，导致农村“空心化”问题严重。一方面，农村“空心化”使村庄不断的向外扩展，导致大量的耕作土地减少，对国家的农业生产特别是粮食生产产生不利影响。另一方面，由于城乡差距过大，农业与农村对农村青壮年劳动力已经失去吸引力，造成“没人愿意种地，没人愿意当农民”的局面，农村地区缺少发展农业建设农村的中坚力量，造成农村人才外流。因此，由于城乡差距过大所造成的农村“空心化”问题成为新农村建设的短板，对我国未来的农业发展和农村繁荣造成严重的影响。
第三，城乡差距过大，农民“相对剥夺感”显化影响社会稳定。“相对剥夺感”是一种不平衡的心理状态或心理感受。这种心理状态或心理感受来自对自身利益损失的判断和评价，是社会比较的结果。如果我国城乡收入差距过大，农民“相对剥夺感”显化，在经济利益的驱动下，就有可能导致各种极端行为发生，引发社会动荡，影响社会稳定。最近几年，我国农村群体性事件时有发生，恶性犯罪事件如幼儿园砍杀事件警钟长鸣。从某种程度而言，这些事件的发生与农民“相对剥夺感”显化不无关系。城乡差距过大，使得农民对社会的不信任感逐渐增强，这将会极大地影响社会的和谐与稳定。
第四，城乡差距过大，不利于扩大内需，难以真正实现经济可持续发展。转变增长方式是我国未来发展的重要战略目标之一，而增长方式的转变需要扩大内需，农村内需是最大的潜力所在，扩大内需需要农村市场。长期以来我国内需乏力，全球金融危机的爆发，让人印象尤深，我国内需最强有力的“发动机”就在农村，一方面必须加快提升农民收入，补齐社保短板；另一方面加快城市化建设，让更多的农民转化成市民是必然选择。目前我国的现状是，乡村两级的消费只占全社会商品零售总额的28%左右，县以下的消费只占33%左右，而县以下的总人口则占全国总人口的70%左右，这样占总人口70%的人消费只占到33%，造成内需严重不足。因此中央政府采取新农村建设与城镇化战略，通过增加农民收入，来扩大农村、特别是县以下的消费，来拉动经济增长，来解决资本过剩、生产过剩的问题。如果内需不足，农村购买力上不去，片面依靠出口拉动经济的增长方式就难以扭转，而农村的购买力要提高，就必须缩小城乡差距，真正使农民富起来，腰包鼓起来。
第五，城乡差距过大，不利于农民安心从事粮食生产和农产品供给，稳定物价和抑制通货膨胀的目标难以实现。农业是我国国民经济的基础，是衣食之源，生存之本。农业最直观最根本的作用就是提供粮食，保证我国的粮食供给、避免物价波动与通货膨胀。而我国目前面临的情况是，绝大多数青壮年农民都不愿意从事农业，而选择外出打工。因为，务农收入相比而言实在太低。如果农民因为务农收入低不赚钱，都放弃粮食生产，那将会导致我国农产品供给短缺，供需不平衡。由于农产品是基础性产品，是许多加工品的原材料，农产品的产量即使略微减少，将产生“蝴蝶效应”，对我国整体物价带来巨大影响，导致物价可能上涨十几个甚至几十个百分点。物价上涨，严重的通货膨胀，不仅影响消费、贸易以及人民的生活，更重要的是对国民心理将会带来很大的冲击，让人们失去对市场的信心。假如农产品价格大涨，信心肯定就会出大问题。2012年的全球金融危机中，我国经济一枝独放，各个方面能够保持稳定，这与近几年国家的惠农政策所带来的农业稳定发展是分不开的，农业对我国经济的稳定发展起到了至关重要的基础性作用。要使得农业稳定发展，则必须要让农民安心从事粮食生产；要使得农民安心从事粮食生产，则只有想尽一切办法缩小城乡差距，让农民富起来，享有城乡一体化发展的成果。
二、党的十六大以来城乡一体化政策演进
党中央对城乡一体化建设非常重视，尤其是党的十六大以来，出台了一批推动城乡一体化建设的政策。党的十六届三中全会将统筹城乡发展作为科学发展“五个统筹”中的第一个“统筹”，确立了农村工作的“多予、少取、放活”的方针。2004年，中央经济工作会议提出了“两个趋向”论断：中央农村工作会议提出了中国已进入“以工补农、以城带乡”的发展阶段。2008年10月，党的十七届三中全会提出了破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展的政策目标。2012年11月，党的十八大报告提出，推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。由此可见，党中央对城乡一体化政策的提出是循序渐进、一脉相承的。
(一)“多予、少取、放活”确定了城乡一体化建设的基本方式
“多予”就是要加大对农业和农村的投入，完善农村地区基础设施建设，为农民提供与城市配套的社保、文化和技能培训体系，增加农民的收入。“少取”就是要减轻农民负担，废除额外的税费，让农民和城市居民一样拥有较多的资源可供支配。“放活”就是要解放思想，因地制宜地落实党的政策，充分调动农民的积极性和创造性，实现农村和城市发展的有机统一。
(二)“以工补农、以城带乡”确定了城乡一体化建设的基本方向
“以工补农”，就是让工业反哺农业，为农业提供更多的资源和技术，带动农业更好更快地发展。在新中国成立之后，为了建立完备的工业体系，在很长的一段历史时期实施的是农业支持工业的政策，将农业中的大量资源转移到工业部门，优先发展工业，快速建立较为完备的工业体系，因此，农业在新中国建立之初，为我国的经济发展打下了坚实的基础。当前，我国正处在工业化中期，建立起了较为完备的工业体系，走到了工业反哺农业的历史阶段。这就需要工业拿出更多的资源帮助农业，以实现工业农业的同步发展。另一方面，以城带乡，就是让城镇为乡村发展提供更多的资源，完善乡村的基础设施建设，使乡村也能分享到城市经济高速发展的成果，缩小城乡差距，加速乡村经济的发展，实现城乡共同发展，共同繁荣。
(三)“破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展”确定了城乡一体化建设的最终目标
由于历史的原因和农业支持工业的需要，我国逐渐形成了城乡二元结构。随着改革开放之后我国经济的快速发展，资源迅速向城市集中，在城乡二元结构之下，城乡差距越来越大，城乡二元结构成为缩小城乡差距、实现城乡共同发展的绊脚石。因此，在新的历史时期，为了促进城乡一体化发展，必须破除城乡二元结构，实现城乡资源共享，不仅要在地域上消除城乡隔阂，更要在基础设施和社保、文化上实现城乡均等化发展。党的十七届三中全会指出“形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，提出了城乡一体化建设的八大具体措施：“繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、推进农村扶贫开发、加强农村防灾减灾能力建设、强化农村社会管理等。”由此，城乡一体化建设进入新的阶段。具有了较为具体的发展目标和发展方向，党的多项“三农”工作也全面向城乡一体化建设的目标迈进。
三、我国城乡一体化建设取得的进展
随着党的十六大以来促进城乡一体化发展政策的提出和落实，城乡差距有所缩小，我国城乡一体化建设取得了明显进展。
首先，从“多予”方面来看，中央财政安排“三农”投入从2006年的3517.2亿元增加到2011年的10498亿元，六年累计投入40122亿元，年均增长24%。并且，国家还先后出台了粮食直接补贴、良种补贴、农机具补贴、农资综合直接补贴等多种涉农补贴政策，逐步扩大实施范围，提高补贴水平。粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合直补等四项补贴总额从2006年的309.5亿元增加到2011年的1406亿元。此外，中央财政在“三农”方面的支出呈快速增长趋势，2003年至2007年，中央财政用于“三农”的支出达到15060亿元，大约是前10年(1993-2002年)中央财政用于“三农”支出的总和。而仅2009年，中央财政“三农”支出达7161.4亿元，比2008年增长20.2%。
其次，从“少取”方面来看，国家取消了存在两千多年的农业税，大大减轻了农民的税费负担，我国农村税费改革转入以乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革阶段。按照国务院农村综合改革工作小组牵头人、财政部部长谢旭人的说法，“农村税费改革和农村综合改革是中国农村改革发展史上的重大事件，它打破了长期以来农村事务农民办的传统理念和制度安排，加快了公共财政向农村覆盖、公共服务向农村延伸的步伐，开启了统筹城乡发展的新纪元”。统计显示，通过农村税费改革和农村综合改革，每年直接减轻农民负担1335亿元，人均减负约140元，中央财政为此累计投入改革资金7200多亿元。
第三，从“放活”方面来看，中央和地方对如何进行城乡一体化建设建立了多个试点，根据不同地区的发展状况成立了不同的统筹城乡发展试验区。解放思想、因地制宜地开展城乡一体化建设，积累了不少发展经验，为向全国进行推广打下了坚实的基础。
第四，从“破除城乡二元结构”方面来看，随着中央政策在各地的落实，中央和地方加大了对“三农”的财政投入，推动农村综合改革，将城乡作为一个有机的发展整体进行规划和整治，大力开展农村基础设施建设，将公共服务向着城乡均等化的目标发展，农民的收入不断增加，生活质量不断改善，城乡一体化建设逐步展开。例如，在教育方面，国家推行农村义务教育经费保障机制，实现了在农村实行免费义务教育的目标，让更多的农村孩子圆了“读书梦”和“上学梦”。谢旭人指出，“农村义务教育化债取得阶段性成果，截至2011年底，全国累计偿还农村义务教育债务921亿元，完成化债工作目标的96%，惠及农村债权人280多万人”[1]，为农村义务教育的继续推行提供了保障。在社会保障方面，国家建立健全了农村新型合作医疗制度和新型农村社会养老保险制度，并对外出打工农民的基本权利进行了法律保障，在多个地区进行试点，逐步建立农村最低生活保障制度。在基础设施建设方面，国家推行“村村通”公路建设、农村饮水安全设施建设、农村电网改造、沼气池和清洁能源应用普及以及耕地保护政策，农村的生产生活设施逐步完善，城乡经济社会发展差距逐渐缩小，公共服务均等化水平得到了提高，城乡一体化建设取得了长足的进步。
四、现阶段城乡一体化建设存在的问题
尽管我国城乡一体化建设取得了明显进展，但还存在一些具体问题，主要表现在以下几个方面：
首先，当前的城乡一体化建设中，多数农民享受不到平等的城市化待遇。从2000年到2005年，我国城市人口比重从36.6%提高到44.7%，2008年为45.7%，2011年已达到50%以上，但这50%以上的城镇化还有20%的人口享受不到城镇的各种社会服务，包括上学、高考、就业、医保等公共服务。差距有多大？按照全国人大教科文卫专委会的测算，我国农村和城市福利待遇人均相差33万元，一般大城市福利50万元以上，中小城市为十几万元。正是由于这20%已进城农民工很难享受到这些待遇，目前的城镇化只能算是不完全的城镇化。中国社会科学院发布的有关蓝皮书指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿～50万亿元的成本，当然这也意味着更多的增长机会，有助于扩大内需。户籍制度的背后反映的是城乡差距与地区差距、工农差距。如果这些差距缩小了，解决好他们的低保、住房、教育等问题，其实是可以带来新一轮的增长机遇。
其次，我国的城镇综合承载能力不强，实施城乡一体化的基础较弱。实施城乡一体化建设，使得农村人口转移到城镇，第一个面临的挑战就是城镇的容纳能力。未来城镇化的发展重点是立足在如何提高城镇综合承载能力。今后要坚持规划先行，加强政府资金引导，多渠道筹集资金，推进重点城镇交通、供排水、污水和垃圾处理等基础设施和医院、学校等公共设施建设，提高城镇综合承载能力。规划先行，产业带动是城镇与中小城市的生存之本。乡村城镇化应该充分调动当地资源，发展当地工业农业与服务业，使得农民能够在当地找到理想的第二职业。一方面，农民能够兼顾农业生产，有正常的家庭生活，同时又能够获得较高的收入，进一步提高生活水平。这样才能提高城镇的综合承载能力，为城乡一体化建设提供坚实基础。
第三，城乡一体化建设城乡联动不足。城乡一体化的目的在于培育新的经济增长极，促进产业结构调整升级，并同时改善城镇居民生活环境与条件，推动和谐社会的建设。如果想使城镇化作为中国未来经济的新引擎，想使城镇化成为解决“三农”问题的有效途径，仅有户籍制度的改革是不够的，还必须要有相应的土地制度改革。目前我国实行的是城乡隔离的两套土地管理制度，城镇化的土地必须被征走，政府垄断了土地的一级开发，农民被排斥在土地增值收益之外。目前我国一些地区的城镇化又重走巴西老路。如果土地制度不变，与土地相关的制度不改，仅仅是把农民的户籍变成中小城市与城镇的户籍，基本上不会有太大的作用。原因很简单，目前缺乏类似的交易机制，大多数农民的宅基地与承包地被变相低价出售了。农民如果搬到城镇去居住，即使采取目前浙江嘉兴的“两分两换”(宅基地换城镇住房、承包地换社保)，也不能够从置换中获得足够的创业资本。所以目前靠政府大力推动的农民城镇化，如浙江嘉兴推动农民宅基地与承包地置换为主要形式的小城镇发展思路，在经济平稳增长时可能没有什么问题，但一旦出现经济波动，大批中小城镇的新居民如果失去工作，又无法返去原来的村庄，因为其已经没有宅基地与承包地了，这就会变得很危险。仅给农民住房与社保是不够的，必须要解决他们的创业资本或者就业问题，才能算是稳定的。因此，城乡一体化建设需要有配套的土地制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”，应建立类似的土地交易机制，使农民分离城市化中的土地增值收益，使进城农民获得创业资本，这样的城乡一体化建设才是可持续的，才能够促进农民收入的不断增长和生活水平的不断提高。
五、进一步完善我国城乡一体化建设的政策建议
完善我国城乡一体化建设，关键是“人”的因素，要真正达到“人的城乡一体化”。因此，从整体上来说，城乡一体化建设既要解决农民工的户籍问题、新生代农民工问题、社保问题及其他新出现的问题，又要通过财税、用工、体制等各项改革，重点解决城镇的承载力与产业支撑问题。具体来说，需要从以下几个方面着手。
首先，城乡一体化需要解决好进城农民的户籍与社保问题。大量的人口如果进入到城镇，带来的另外一个问题就是就业与社保挑战。如何把新移民纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系是城镇化面临的另外一个大的挑战。大量的人群聚集在一个城镇，如果失业了或者没有社保，那是一件不可想象的事情。因此，应完善就业保障政策，研究农民工在城市就业的社会保障对接问题，可以在东南沿海地区做城乡社会保障对接试点，总结其中的经验教训，最后推广到全国，建立完善的城乡一体化社保体系。此外，户籍制度“两个20%”是未来我国增长点的关键，城镇化要想成为中国未来经济的新引擎，要充分利用“两个20%”。户籍制度的两个20%，第一个20%是已进城的农民工，如果他们的户籍问题能够解决，将其彻底市民化，则会为我国未来10年内需式高速增长奠定基础。尔后如果能够再将另外20%的农村人口城镇化、市民化，我国将达到国际中等国家城镇化的发展水平，这20%还应会带来另外10年的内需式高速增长。用好这两个20%城镇化，农民工幸福，内需扩大，增长持续，国家会进一步繁荣发展。
其次，城乡一体化要求特色与产业发展并重。城市与繁荣并不能等同。美国大城市底特律，由于汽车产业的繁荣而迅速繁荣起来，曾经达到200多万人口。但随着美国汽车业的衰落，底特律又迅速衰落下来，目前被美国人形容成了一座“死城”。所以，片面讲发展城镇化也是挺危险的，如果一个城镇没有产业支撑，没有工作机会，大量的人集聚起来，问题会更大。长三角、珠三角的小城镇之所以繁荣起来，都是专业镇的发展所带动的。如何发展一个城镇的产业，从而以产业的支撑来带动城镇的发展也是最关键的问题。迪拜之所以出现泡沫，就是片面以房地产来带动，缺乏实业产业支撑，最后出现金融危机时抗风险能力太弱，不堪一击。我国各个地区应根据本地的条件，发展具有本地特色而又有竞争力的产业，才能使中小城镇有活力。目前我国“千镇一面”、“产业高度同构同质”是中小城镇发展面临的大问题，如何进行产业定位而不是盲目地发展，是小城镇未来要着重避免的问题。
第三，城乡一体化建设中要慎防中小城镇的房地产被爆炒，未发展先泡沫化。目前农民工在城市买不起房子，多人挤在一块，住“老鼠窝”，而他们老家的房子是“空心村”，被“老鼠住”，这是资源的极大浪费。原因当然是现在的半截子城镇化，城镇的房价太高了，他们根本买不起。如果这些20%的农民工能够在城市买得起房子，他们老家的房子与村庄则可置换出来，多出土地来种粮。如果目前在城镇打工的2.6亿农民工，平均2.6人一套房子，则需要1亿套房子，如果能够50万一套，则就是50万的增长潜力。而相关的公共服务需求则会更大。这些房地产业的需求会带来很大的增长机会。但是目前的征地政策及土地财政，则会扼杀这种机会。因为他们把房价炒得太高，让真正需要房子的人买不起房，而投机者则因为买了数套房大发横财。解决的方法当然应该如美国那样，尽快出台房产税。一定要用市场机制让普通百姓用自己3～5年收入能够买得起房。而目前农民工的收入估计30～50年想买房也很困难。如果买不起房，城镇化都是一句空话。目前大家最大的担心是城镇化还没有开始，部分地方政府就已把小城镇的房价炒得太高，使农民根本无法在此落户。如何未雨绸缪，预防房地产泡沫化，可以先行在中小城市与城镇试行房产税试点改革，以此来扼制地方政府的炒地卖地冲动。
第四，城乡一体化需要有配套的土地制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”。与改革开放初期的农村改革不同，今天的农村改革是站在我国初步建立市场经济体制和开始步入发展型阶段的历史新起点上。新阶段统筹城乡发展，推进城乡一体化，重在通过系统的制度安排与制度创新来实现。因此，要求以城乡基本公共服务均等化来促进农村土地制度改革。当前，农村土地的一些矛盾和问题，在于土地承载了基本的社会保障功能。加快农村土地制度改革与推进城乡基本公共服务均等化是相互结合、相互作用的。城乡基本公共服务均等化是实现土地物权保护的重要条件。赋予农民充分有保障的土地使用权，关键在于使农民的土地使用权具有物权性质。城市的土地可以抵押，为什么农村土地不能抵押？其中的一个重要原因是担心由此引发的一系列社会问题。实现城乡基本公共服务均等化，不仅会大大减少土地制度变革的约束条件，而且还能为农村土地物权化改革提供更为有利的社会条件。城乡基本公共服务均等化有利于土地要素功能的发挥。由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，更重要的还承担着养老保障等社会功能。土地承担社会保障功能，不仅不利于规模经营和农村生产力的提高，而且农业本身固有的风险，使土地保障受到多种因素影响，存在很大的不确定性，难以提供持续稳定的收入增长来源和安全保障。从各地实践看，土地换来的保障难以解决失地农民的长远生计问题，使社会潜在矛盾增大。剥离土地的社会保障功能，需要加快建立农村基本养老保险体系。城乡基本公共服务均等化有助于土地流转。对广大农民来说，在面对农村基本公共服务“缺位”的背景下，他们视土地为自己安身立命的基本生存保障。推进城乡基本公共服务均等化，能够明显降低农民对土地保障的依赖程度，促进土地有效流转和农村劳动力转移，推动农村土地制度改革。
第五，城乡一体化需要构建公共服务型政府，实现户籍制度改革与土地制度改革的联动。面对农村基本公共服务的现实压力，县乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能，从而为推动户籍制度与土地制度改革的联动提供制度保障。从土地与户籍的关系看，土地不能转变为财富，是户籍制度改革与城乡一体化的阻碍之一。农民进城之后，实际上多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地，但土地并不能给他们带来太多收益，所以出现大量“空心村”。在目前体制下，农民工输入省份没有动力去保障农民工的福利。从国家层面上来看也应该出台相关的激励政策，让长三角、珠三角、京津等劳动力流入大户有动力来解决大量的外来劳动力户籍问题。虽然国家鼓励放开户籍，但大部分的就业岗位在珠三角与长三角等少数发达地区，如何鼓励这些地区解决外来群体的户籍问题，什么政策激励最有效？建设用地指标是一个好工具。因为要想解决新移民的定居问题，必须要发展小城镇与中小城市，需要扩建建设占有耕地。目前，土地管理部门一直在执行“占补平衡”政策，其实这个“占补平衡”政策也可以移植到吸收外省新移民政策上。我国有1亿多的跨省新生代农民工，他们在家乡都有承包地与宅基地，如果能够在打工地长三角、珠三角等沿海地区落户定居，到一定时候，他们就自动会把家乡的承包地给转让出去，把宅基地给卖了。从整个国家来讲，等于节约了土地，耕地并没有因此而减少，长远看应是增加的，因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。因此，实现户籍制度改革与土地制度改革的联动将是完善我国城乡一体化建设的关键所在。
【参考文献】
[1]谢旭人：《务实进取 努力开创农村综合改革新局面》，《中国财政》2012年第18期
[2]白雪秋：《走中国特色的兴农富农之路——党的十六大以来“三农”政策的演进》，《中共福建省委党校学报》2010年第1期
[3]王卫星：《我国城乡统筹协调发展的进展与对策》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2011年第1期 |
