扶贫是新中国成立以来中国共产党为扶持农村贫困地区、贫困人口尽快改变贫穷落后面貌，实现共同富裕而采取的一项重大政策。在新中国扶贫工作实践基础上，改革开放初期，中共中央和国务院确定了新时期农村扶贫开发方针，设立专项中央财政“支援经济不发达地区发展资金”和专项低息贷款，扶持贫困地区、贫困人口发展经济，摆脱贫穷面貌；开展对“三西”地区（“三西”地区是指甘肃的河西走廊、以定西为代表的中部干旱地区和宁夏的西海固地区，共计47个县、区。）重点区域专项扶贫开发、以工代赈扶贫工程等工作，并对科技扶贫、教育扶贫、对口扶贫等扶贫方式进行探索，使农村扶贫开发工作一开始就表现出适应改革开放新形势的新特点。
然而，1978~1985年间的农村扶贫开发工作一直没有得到学界和社会的重视，学界通常认为国家扶贫开发专项行动始于1986年，这一年成立了专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，确定了开发式扶贫方针。对于1978~1985 年的农村扶贫开发工作，要么不予提及，要么一笔带过，认为这一阶段是“体制改革推动扶贫”（参见韩广富：《中国共产党农村扶贫开发工作史纲的逻辑构建》，《理论学刊》2012年第6期；范小建：《60年：扶贫开发的攻坚战》，《求是》2009年第20期；文建龙：《改革开放以来中国共产党的扶贫实践》，《大庆师范学院学报》2016年第1期。）；甚至有人认为“我国最早大规模、有组织的减贫运动始自1986年……而在1986年之前，国家并没有明确的扶贫意识”［1］，但也有人认为“在1986年国家开展大规模的扶贫行动以前，中国实施的主要扶贫措施是，为因遭受严重的自然灾害或其他突发的事件等原因生活极端困难的特困户，提供临时的生活救济……从80年代中期开始，中国政府提出了以开发性扶贫取代救济性扶贫的扶贫新思路”［2］。这些认识不符合改革开放以来农村扶贫开发工作的历史实际，也不利于全面回顾总结新时期农村扶贫开发的历史经验。基于此，本文对1978~1985年农村扶贫开发工作进行回顾梳理，尽可能澄清一些基本历史事实，使学界对新时期扶贫开发工作的起始有一个较清晰的认识。
一、新时期农村扶贫开发方针的确定
准确地说，农村扶贫开发不是改革开放时期才出现的新生事物，而是新中国成立以来中国共产党的一贯政策，是中国共产党共同富裕战略思想中不可或缺的重要内容。20世纪70年代末，新时期农村扶贫开发方针是在新中国扶贫工作的基础上确立的。
（一）扶持贫困地区、贫困人口发展生产，摆脱贫穷，是新中国的一贯政策
众所周知，新中国成立后，中国共产党对农村中的“五保户”及贫困户采取救济政策，使之能够维持基本的生活。据统计，1950~1954年，由民政部门统筹，各级政府向农民发放的救灾、救济费近10亿元；农业集体化时期，对生活困难的贫困社员采取依靠集体经济、辅之以国家必要救济的办法，1955~1978年间，国家用于救济农村贫困户的拨款达22亿元，使绝大多数农村贫困户的基本生活得到保障。［3］
然而，这并不意味着救济是改革开放前中国共产党对于绝对贫困的主要解决之道。扶贫，即国家通过扶持帮助农村贫困地区和贫困人口发展生产，提高生活水平，改变贫穷面貌，才是中国共产党解决农村绝对贫困的主要方式。1955年10月11日，毛泽东明确提出：“领导农民走社会主义的道路，使农民群众共同富裕起来，穷的要富裕，所有农民都要富裕”［4］。全国农村建立人民公社后，鉴于社队之间穷富差别较大，1959年2月，毛泽东提出了扶持穷社、穷队的建议，即“建议国家在十年内向公社投资几十亿到百多亿元人民币，帮助公社发展工业帮助穷队发展生产。我认为，穷社、穷队，不要很久，就可以向富社、富队看齐，大大发展起来”［5］。根据这一精神，当年在经济建设支出中增加了支援穷队无偿投资10亿元，这笔资金占当年国家预算支出的1.92%，主要无偿分配给生产资金特殊困难又无偿还贷款能力的生产队和人民公社，用于社队集体添置购买生产资料、生产性设备，支付生产建设费用，改善生产条件。由于这笔资金的拨付使用速度快、效果好，很多穷队、穷社在当年就赶上了富队、富社的收入水平。例如，江苏省1958年有穷队7192个，占总队数的28.7%，1959年已有2881个穷队赶上了一般队，占原有穷队数的40%；有904个穷队赶上了富队，占原有穷队数的12.6%。［6］此后，支援穷队无偿投资（后称“支援农村人民公社投资”）作为国家扶贫专款年年发放，“文化大革命”期间也不例外。据统计，1959~1978年中央财政用于扶持穷社、穷队发展农业生产摆脱贫穷的无偿投资就达125亿元。［7］
扶助农村贫困户发展生产、摆脱贫穷，是新中国成立后扶贫的另一种方式。1951年，热河省率先制定扶助贫困户发展生产的办法，通过扶助贫困户发展农副业生产，解决其生活上的困难，这种方式得到政务院、内务部的认可。其他省份也进行了扶助贫困户发展生产、解决生活困难的探索。从各地实践来看，主要采取两种方法：一是救济扶贫，即用救济款购买生产资料无偿发放给贫困户。例如，1953年青海省根据“解决生产资料为主，生活资料为辅，密切配合各方面力量，逐步扶助贫苦牧民从事生产”的方针［3］（p.136），用救济款购买生产资料，发给贫困牧民，帮助他们发展生产。二是农贷扶贫，即以低息或无息贷款的方式扶助贫困户购买生产资料。例如，吉林省农村信贷部以扶助互助组和贫困农户生产为主，多在春耕夏锄结合群众资金购买车、耕畜、农具、肥料等，全省1952年上半年帮助群众解决了444匹马、820头牛、737台车、394500斤种子；其中永吉县信贷部给贫困户的贷款占贷出总额的80%以上。［8］随着农业生产合作化和人民公社化的发展，国家对农村的扶贫重点由贫困户转移到穷社、穷队，但是一直没有放弃对贫困户的扶持。1964年2月，中共内务部党组在给中央的《关于在社会主义教育运动中加强农村社会保险工作，帮助贫下中农困难户克服困难的报告》中强调，要给困难户中的劳力安排适当的生产门路，使他们增加收入，这是帮助困难户解决生活困难的根本办法；要帮助他们搞好家庭副业生产，使他们依靠集体经济，通过生产自救，逐步走上共同富裕的道路。1963~1970年，中国农业银行每年安排5000万元专项贷款，用于扶持贫下中农困难户解决生产生活困难。［9］这种扶助虽然不能从根本上改变贫困户的经济面貌，但对于帮助贫下中农解决生产、生活困难发挥了一定作用。
可以说，新中国成立后近30年间国家对于穷队、穷社的无偿财政投资，对于贫困户的扶持，都是对解决绝对贫困问题的探索，在资金使用等方面积累了丰富的实践经验，为新时期快速有效地开展扶贫开发工作奠定了基础。
（二）中共中央关于新时期农村扶贫开发政策方针的确定
尽管中国共产党为改变一些地区的贫穷面貌付出了很大努力，但直到“文化大革命”结束后，全国人均分配收入50元以下的穷队仍占全国总队数的39%。尤其是以前得到支援农村人民公社投资较少的西北、西南地区，由于自然条件和历史原因，生产条件很差，社会生产力发展缓慢，贫困情况更为突出。1977~1979年连续3年人均分配收入都在50元以下的穷县全国有221个，其中西南地区的云南、贵州有66个县，占总数的29.9%；西北黄土高原的干旱地区有48个县，占总数的21.7%。此外，冀、鲁、豫、皖的接壤地带有71个县，占总数的32%；福建省有11个县，占总数的5%；新疆维吾尔自治区有8个县，占总数的3.6%。这5大片共有穷县204个，占总数的92.3%。［10］这些地方多是为中国革命做出过重大贡献的山区老革命根据地和边疆少数民族地区，其贫困问题的解决，不仅是事关全国人民能否实现共同富裕的经济问题，还是影响民心所向、社会稳定的政治问题，但是这些连成片的穷县，很难靠自身力量改变贫穷面貌。
改革开放之初，邓小平就提出贫穷不是社会主义，社会主义首先要发展生产力的要求，强调改革开放就是要发展社会主义生产力，“我们现在就是做一件事情，使占人类四分之一的人口摆脱饥饿和贫困，达到小康状态”［11］。针对各地区发展不平衡的特点，邓小平在提出发展经济、鼓励先富带动后富最终实现共同富裕的战略构想时，强调要重点扶持和帮助贫困落后地区。他说：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。当然，在西北、西南和其他一些地区，那里的生产和群众生活还很困难，国家应当从各方面给以帮助，特别要从物质上给以有力的支持。这是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策，建议同志们认真加以考虑和研究。”［12］
这样，20世纪70年代末，中共中央就把帮助贫困地区发展作为一项经济任务，同时更作为一项重要的政治责任提了出来。1978年12月22日，中共十一届三中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，提出了设立专门机构负责西北、西南一些地区以及其他一些革命老根据地、偏远山区、少数民族地区和边境地区开展扶贫开发工作的建议［13］。1979年9月28日，中共十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，指出：“我国西北、西南一些地区以及其他一些革命老根据地、偏远山区、少数民族地区和边境地区，长期低产缺粮，群众生活贫困。这些地方生产发展快慢，不但是个经济问题，而且是个政治问题。国务院要设立一个有有关部门负责同志参加的专门委员会，统筹规划和组织力量，从财政、物资和技术上给这些地区以重点扶持，帮助它们发展生产，摆脱贫困。对其他地区的穷社穷队，也要帮助他们尽快改变面貌。国家支援穷队的资金，要保证用于生产建设。”［14］
20世纪80年代初，农村扶贫开发被确定为国家的一项大政方针。1982年 12月10日，五届全国人大五次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981~1985）》规定：“帮助少数民族地区和经济不发达地区发展经济文化事业”，“每年拨专款5亿元，作为支援经济发展的资金”［15］。1983年中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》指出：“目前有些边远山区和少数民族地区，生产水平仍然很低，群众生活还有很多困难。必须给以高度关注，切实加强工作，力争尽快改变贫困面貌。对这些地区，在各项政策上，要比其他地区更加放宽；在生产上要发挥当地资源的优势，并有效地利用国家财政扶持，开展多种经营，以工代赈，改变单纯救济作法。注意改善交通条件，解决能源困难，防治地方病，办好教育。”［16］上述文件实际上指出了新时期农村扶贫开发工作的原则和方向。
1984年9月29日，《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》发出，明确了新时期农村扶贫开发工作的原则、重点、措施和机构等。通知强调农村扶贫开发的基本原则是“将国家扶持的资金重点用于因地制宜发展生产”，而不是“单纯用于救济”。工作重点是“要突出重点，目前应集中力量解决十几个连片贫困地区的问题”，“不能采取‘撒胡椒面’的办法平均使用，更要严禁挪作他用”。通知规定的政策措施主要包括实行比一般地区更灵活、更开放的土地承包、经营政策，免征农业税、企业所得税等优惠政策以及修路、办教育、规划科技卫生工作等。同时，通知还要求有关各省（市）、自治区要成立贫困山区工作领导小组，负责检查督促各项措施的落实，国家各有关部门也要指定专人负责扶贫开发工作。［17］这是新时期中共中央、国务院发出的第一个农村扶贫开发文件，有力地指导、推动了农村扶贫开发工作的快速展开。
根据中央精神，一些省份召开了扶贫开发工作会议，部署落实省内扶贫开发工作。例如，1984年7月31日至8月3日，四川省召开盆周山区第一次扶贫开发会议，研究部署开发川东涪陵、万县、达县等地的山区经济，以尽快摆脱贫困状态，从而拉开了四川省盆周山区扶贫开发的序幕。1985年，山东省召开沂蒙山区第一次现场办公暨全省扶贫工作会议，确定因地制宜地从实际出发开展生产的方针，部署横向联合由城市对口支援贫困县人民脱贫致富等政策措施。此后，这些省每年都召开扶贫开发工作会议，总结过去一年的工作经验和教训，进一步完善有关政策，安排下个年度的扶贫开发工作。
二、新时期农村扶贫开发工作的启动
20世纪80年代初，虽然国务院没有成立负责农村扶贫开发工作的专门机构，但是扶贫开发工作却以财政扶贫资金为龙头，信贷扶贫资金为辅助，在财政部、国家计委、国家经委、国家民委、民政部以及中国人民银行等部门的协同推动下，蓬蓬勃勃地开展起来。
（一）设立支援经济不发达地区发展资金，帮助老少边穷地区发展生产
如前所述，改革开放以前，支援穷队投资是国家安排用于扶持穷社、穷队发展生产、增加收入，改变面貌的专项财政扶贫资金。1963年1月5日，中共中央批转《目前穷队的特点和支援办法》，明确要求支援穷队的资金“应该适当地集中使用，采用打歼灭战的办法，按照先易后难的步骤，改变一批穷队的面貌”［18］。按照这一原则，资金重点投向了东北、华北、华东等自然条件较好，通过生产建设的改进比较容易提高农业生产水平、改变贫穷面貌的省份；相对而言，自然条件恶劣的西南、西北各省得到的资金较少。也正是由于这一因素，到20世纪70年代末，西南、西北地区的贫困问题仍十分突出。
改革开放之初，国务院对扶贫资金进行了调整。1980年2月1日，国务院做出《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，指出：“对于边远地区、少数民族自治地方、老革命根据地和经济基础比较差的地区，为了帮助他们加快发展生产，中央财政根据国家财力的可能，设立支援经济不发达地区的发展资金。此项资金占国家财政支出总额的比例，应当逐步达到百分之二，并由财政部掌握分配，实行专案拨款，有重点地使用。”原有的支援农村人民公社投资支出划归地方财政。［19］这样，支援经济不发达地区发展资金作为中央专项财政扶贫资金，每年集中投向划定的“经济不发达的革命老根据地、少数民族地区、边远地区以及穷困地区”使用；而支援农村人民公社投资继续保留，改为地方财政支出，用以扶持划定贫困地区之外的穷队、穷社的发展，资金数额由地方根据财力而定。（到1985年，支援农村人民公社投资改称“支援农村合作生产组织资金”，仍然实行无偿拨款办法。）
为了更好地管理、使用发展奖金，国家层面成立了全国支援经济不发达地区发展资金管理委员会，受援省、自治区也成立了各级发展资金管理机构。1980~1986年，中央财政预算共安排支援经济不发达地区发展资金40亿元，再加上其他方面资金的配合，共同促进了农村各项建设事业的发展。1985年，全国各省、区的扶贫受援县已达1230个，比1980年增加608个。几年来，发展资金用以建设小水库873座，增加蓄水量8亿立方米；修建人畜饮水工程20万处，解决了1328万人和598万头牲畜的饮水问题；增加茶叶种植面积311万亩、果树530万亩、桑田106万亩，草场增加1322万亩，造林5082万亩；养猪254万头、羊278万只、牛67万头；修建公路6.63万公里，架设桥梁5902座，修建小水电站4273座，架设输变电线路3.47万公里；支援乡镇企业1万多个。［20］财政资金的大力支持，使绝大多数受援省、自治区的扶贫工作取得了明显效果，对帮助经济落后地区群众解决温饱问题进而脱贫致富发挥了重要作用。
（二）设立专项资金，扶助“三西”地区扶贫开发建设
“三西”地区是历史上著名的干旱缺水、贫穷落后地区，“苦瘠甲天下”，因受自然条件及多种因素的限制，也是西北黄土高原腹地最大的集中连片贫困地区，73%的人口温饱问题没有解决，吃、穿、烧、用无保证，长期依靠国家救济。
1982年7月，国务院负责人到甘肃河西、定西地区视察工作。12月10日，中央财经领导小组召开会议，专题研究“三西”地区农业建设发展问题，决定从1983年开始，在拨付支援经济不发达地区发展资金援助“三西”地区建设的同时，用10年时间每年增加拨款专项资金2亿元，扶持开发自然条件较好的甘肃河西地区和宁夏河套地区，改造自然条件最差的甘肃中部干旱地区18个县和宁夏西海固干旱高寒山区的8个县，集中解决这一片的贫困问题。［21］由此，“三西”地区的扶贫开发工作正式启动。
在中央的直接关怀和领导下，“三西”地区制定了“兴河西之利，济中部之贫”的发展战略，确定了“有水路走水路，水路不通走旱路，水旱路都不通另找出路”和“大力种草、种树，兴牧促农，因地制宜，农林牧副全面发展”的扶贫开发思路，提出“3年停止生态破坏、5年解决群众温饱、10年20年改变面貌”的奋斗目标。［22］为此，“三西”地区采取一系列综合措施，从保护和恢复生态条件入手，着手退耕还林、种草种树、推广节能灶，妥善解决燃料和饲料等问题，发展畜牧业生产；以加强农业基础建设为重点，进行基本农田建设、水利建设、人畜饮水工程建设、林草建设、农电建设，增强“三西”地区抗御自然灾害的能力；与此同时，还实施了大规模的自愿移民搬迁工作。
到1985年，“三西”地区种草1000多万亩，种树600多万亩，其中退耕还草、还林400多万亩。新植林草超过新中国成立以来保存面积的98%，大牲畜增长8%，羊只和生猪的商品率都有较大幅度的提高。同时，建设提灌工程2项，中小型水利工程79项，支干渠衬砌近2000公里，增加保灌面积82万亩，兴建农田117万亩。甘肃中部和宁夏西海固地区的26县，人均产粮达到600斤。此外，对那些生产、生活条件特别恶劣，生存条件十分困难的地方，甘肃、宁夏两省区共组织移民13万多人。［23］
“三西”地区的扶贫开发建设开创了集中连片扶贫的先河，为1984年中央确定重点进行集中连片扶贫的方针奠定了实践基础。
（三）设立专项低息贷款，支持老少边穷地区发展经济、脱贫致富
为帮助各少数民族地区加速发展经济，经国务院批准，从1983年开始，中国人民银行在信贷计划中安排了专项“发展少数民族地区经济贷款”，实行优惠利率，主要支持内蒙古、广西、宁夏、新疆四个民族自治区和贵州、云南、甘肃、青海四个省的边远贫困地区发展经济。1983年、1984年，每年安排发展少数民族地区经济贷款3亿元。从1985年开始，该项贷款范围扩大到全国，改称“老少边穷地区发展经济贷款”（以下简称“老少边穷贷款”），贷款资金每年增加到10亿元。
作为用于脱贫致富的经济开发性专项低息贷款，“老少边穷贷款”重点面向集中连片贫困地区，主要用于能发挥老少边穷地区资源优势、增强经济实力的重点建设项目，强调重点扶持，讲求经济效益。中国人民银行要求各省、自治区一定要坚持以项目定贷款，对老少边穷地区经济开发计划安排的项目，经过筛选、评估，确认符合贷款条件后，才能在人民银行总行下达的专项贷款限额之内批准发放。例如，四川省凉山州人民银行从1985年开始到1988年，对全州17个县（市）发放了“老少边穷贷款”7276万元，共安排固定资产投资项目145个，已建成投产的139个，占贷款金额的87%，其中发挥经济效益的占97.4%。按1988年综合统计，新增工业产值14800万元，新增税利6612万元。“老少边穷贷款”为凉山州民族经济的发展增强了后劲，受到了当地群众的好评。［24］
（四）在贫困地区实施以工代赈专项扶贫工程
交通、水利等基础设施落后是影响贫困地区发展的重要因素之一，在“三西”地区扶贫建设中，国家采取以工代赈方式在定西、西海固地区开展乡村道路和小型农田水利设施建设，将改善交通、水利等基础设施条件作为解决贫困地区问题的突破口。以工代赈，就是由政府在农村投资建设基础设施工程，贫困农民参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种农村扶贫政策。这一办法既能改善贫困地区的农业生产条件，为贫困地区人民脱贫致富创造必要的条件，又能直接增加贫困户收入，给贫困地区政治、经济、文化的发展带来生机和活力，因而受到贫困地区人民的欢迎。
1984年，根据中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知精神，依据农业连年获得丰收、粮食储备较充裕的实际情况，国务院决定从1984年冬到1987年，从商业库存中拿出粮食100亿斤、棉花200万担、棉布5亿米，加上地方配套部分，总金额大约在50亿元左右，［25］拨给贫困地区，重点是严重缺粮、缺衣被和交通十分闭塞的县、乡，主要用于修筑由县到乡（区或公社）以及乡到农副产品集散地的道路，整修可以通航的河道以及修建一些中、小型的农田水利工程。国家调拨给贫困地区的物资采取以工代赈的方式，作为参与上列工程的民工工资补助。实施范围重点是全国14个集中连片的贫困地区，特别是西南、西北贫困面较大的省、区及边远少数民族地区。这是新中国成立以来投资最多、规模最大的一项贫困地区的基本建设，并且迅速收到良好成效。
水利工程建设方面，1985年全国用于贫困地区修建水利工程的粮食4.8亿公斤、棉花1060万公斤、棉布4800万米，折价约2.6亿元；连同地方配套资金2.5亿元，共约完成投资5.1亿元。一年间以工代赈共解决了408万人、297万头牲畜的饮水问题，新增灌溉面积74万亩，改善灌溉面积492万亩，除涝治理面积238万亩，水土保持治理面积708万亩，修复河堤1080公里，新增小水电装机5万千瓦。［26］截至1987年底，水利工程方面共解决了1440万人、971万头牲畜的饮水问题；新增灌溉面积259万亩，改善灌溉面积1055万亩；完成除涝治理面积362万亩，水土保持治理面积1701万亩；维修加固水库558座，新增小水电装机15.6万千瓦。［27］这为解决贫困地区人民生产、生活困难，加强贫困地区自我发展能力发挥了重要作用。
“要想富，先修路”，27亿元粮、棉、布以工代赈专项资金中用于公路建设部分折合人民币约17亿元。截至1987年底，共新建、改建公路、机耕道、驿道12万公里，其中新建等级公路4.6万多公里；新建大、中桥梁7200座，16.3万延米；整治航道1800多公里，新建码头65座。［27］各贫困地区通过以工代赈建成大批公路，大大改变了当地交通运输条件，增强了“造血”功能，取得了较好的经济效益和社会效益。
上述工程对开发贫困地区特别是集中连片贫困地区的资源，繁荣山区经济，改善群众生产、生活条件，加快脱贫致富的步伐起到了积极的推动作用，并为其经济开发和进一步发展打下了基础，创造了条件。正是由于以工代赈扶贫开发效果显著，得到广大群众的热烈欢迎和衷心拥护，这种方式作为农村扶贫开发的一项主要办法一直延续下来。
（五）减免贫困地区农业税，减轻其财税负担
除了专项财政投入之外，国家还对贫困地区实行减轻负担的政策。自1979年开始，国家为减轻穷队负担，支持他们发展生产，对农业税实行起征点办法，得到免税照顾的农业人口达13292万人，平均每人免税合人民币4.06元。其中经济条件差的革命老根据地、少数民族地区、边疆地区和山区，得到的减免照顾更多一些。对于确属自然条件差、长期低产缺粮、收入水平低、维持简单再生产和最低生活有困难且改变这种状况需要较长时间的生产队，凡符合起征点以下免税条件的，从1980年开始，实行免税一定3年的办法。到1983年停止执行农业税起征点办法，但是对于贫困地区极少数口粮和收入水平仍然很低、不能维持基本生活需要、纳税确有困难的队和户仍然予以减免。［28］
1984年9月，中共中央、国务院在《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》中专门强调减轻贫困地区负担，给予贫困地区经济开发优惠。具体有5项内容：（1）对贫困地区从1985年起，分别情况，减免农业税。最困难的免征农业税5年，困难较轻的酌量减征1~3年。（2）鼓励外地到贫困地区兴办开发性企业（林场、畜牧场、电站、采矿、工厂等）5年内免交所得税。（3）乡镇企业、农民联办企业、家庭工厂、个体商贩的所得税可以减免，减免的幅度和时间由县人民政府自定。（4）一切农、林、牧、副、土特产品（包括粮食、木、竹），都不再实行统购、派购办法，改为自由购销，有关的国营部门和供销合作社应积极开展代购、代销业务。（5）部分缺衣少被的严重困难户，可由商业部门赊销适量的布匹（或成衣）和絮棉，需要蚊帐的赊销给蚊帐，赊销贷款免息。［17］
这一政策在全国各贫困地区普遍得到了贯彻落实。例如，1985年6月22日，广西壮族自治区人民政府发出《关于对贫困地区减免农业税问题的通知》，对贫困地区的254个乡镇，常年现金收入人均在100元以下的困难农户，免征农业税一年，一年一定。［29］这项政策一直持续到1990年。1990年，考虑到贫困地区经济已有较大发展，多数贫困地区人民的温饱问题已基本解决，有的已经脱贫致富，因此从当年起，对贫困地区原则上恢复了征税。但是对温饱问题尚未解决、纳税确有困难的农户，国家仍然按农业税减免办法继续予以照顾。［30］这对帮助贫困地区改变面貌起到了积极作用，产生了良好的政治影响。
（六）扶助农村贫困户发展生产
中共十一届三中全会以来，农村实行生产责任制、发展多种经营，促进了生产发展，使广大农民迅速摆脱贫困面貌。但是，由于缺劳力、缺资金、缺技术以及天灾人祸等原因，仍然有一部分农户相当贫困。1978年以来，各地在鼓励一部分农民先富起来的同时，广泛开展了扶贫工作。民政、财政、农业、商业、教育、卫生等有关部门有计划地扶助农村贫困户发展生产。到1982年，据24个省、市、自治区不完全统计，1978年以来被扶助的273万多户中，约有102万多户改变了贫困面貌。［31］
1982年9月，中共十二大报告强调指出：“在农村中的一部分低产地区和受灾地区，农民还很贫困，要积极扶助他们发展生产，增加收入。”［32］根据这一精神，同年12月15日，国家经济委员会、民政部、财政部等9部门联合发出《关于认真做好扶助农村贫困户工作的通知》，指出扶助农村贫困户是党的一项重要政策，帮助贫困户摆脱贫困是关系全局的、具有战略意义的一件大事。通知要求各地定准扶贫对象，采取多方面措施，着重“扶志”和“扶本”，帮助贫困户树立摆脱贫困、奋发向上的志气，千方百计地帮助贫困户种好承包田、自留地，搞好多种经营，广开财路，增加收入，摆脱贫困。［31］根据这些精神，各地普遍开展了扶助贫困户的工作，取得了一定的成绩。但是到1985年初，据不完全统计，全国仍有贫困户1400万户，7000多万人，约占全国农村人口的9%左右，［33］扶持贫困户形势依然很严峻。根据十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》所提出的“对还没有富裕起来的人积极扶持”、“实行特殊的优惠政策”的精神，1985年3月18日，民政部、国家经济委员会、财政部、中国农业银行等9部门向国务院提出《关于扶持农村贫困户发展生产治穷致富的请示》，提出通过减轻贫困户的负担，对贫困户给予优惠，加大对贫困户的扶持力度。国务院同意了这一请示，规定对贫困户缴纳农业税确有困难的酌情减免，贫困户个人或集体兴办的工业、商业、运输业、建筑业和服务业的减免税收，减免贫困户的义务工和教育等各种公益事业收费，并优先吸收贫困户青年到国营企业、乡镇企业就业，以此激发贫困户发展生产的积极性。［33］
在各地的努力下，“六五”期间扶持贫困户工作取得了比较显著的成果。到1986年11月，全国累计扶贫1000万户，其中一半左右摆脱了贫困。［34］
此外，各地还对科技扶贫、教育扶贫等扶贫方式进行探索，并普遍开展对口支援扶贫。例如，1984年，为了促进甘肃省“两西”地区（甘肃省“两西”地区指甘肃省河西走廊地区和以定西为代表的中部地区。）的经济发展，经国务院“三西”地区建设领导小组与江苏、山西省协商，两省选派了一批有丰富经济工作经验的离休、退休老干部和水土保持、林业、畜牧等方面的工程技术人员到甘肃省“两西”地区帮助工作，就当地发展乡镇企业、商品生产和小流域治理等开展咨询和技术指导。［35］有的地方还动员有技术专长的党员干部和农技员、能工巧匠、专业户组成科技扶贫组，与贫困户建立扶贫联系，并逐户签订扶贫协议，技术人员帮助制定科学致富方案，引进优良品种，传授农业技术。［36］1985年，河北省筹集资金1000万元用于支持“山、老、边、穷地区”办教育，并长期进行对口支援，从省直机关、科研单位，抽调一批能胜任师资培训工作的同志，轮流到基层帮助搞培训工作。［37］为增强沂蒙山区的经济活力，济南市同蒙阴县、费县，青岛市同沂水县、沂南县，淄博市同沂源县，烟台市同平邑县结成“对子”，展开了对口支援活动。这4个城市利用自己经济基础好、技术力量强、传递信息快等方面的优势，从资金到设备，从技术到人才，从生产到销售，全面帮助蒙沂山区6个县发展“起步产业”，增强“造血”机能。［38］
三、改革开放初期农村扶贫开发的特点
新中国在改革开放以前的扶贫工作中，支援穷队资金的使用总的来说是有成效的，但也存在一些问题。一是资金“撒胡椒面”式的分散使用比较突出，且各地在使用中大都采取平均分配的做法。二是支援农村人民公社投资一直是无偿性质的财政投资，经常出现资金被挪用的情况。这些都影响了扶贫资金效益的发挥。新时期的扶贫开发工作是对新中国成立后近30年扶贫工作的继承和发展，与过去相比，改革开放初期在设立中央财政扶贫专项资金、扶持贫困户发展生产等方面，与以前的扶贫工作有共同点。更重要的是，在总结以往扶贫工作经验教训的基础上，新时期的扶贫开发工作一开始就表现出改革开放新形势下的新特点。
（一）瞄准重点区域、重点对象，集中力量解决连片贫困地区的贫困问题
在农村扶贫开发工作中，扶贫对象的选择以及之后扶贫资金的投放，直接关系到扶贫开发工作的成效。在资金有限的情况下，把资金用在确实非常贫困的地区，瞄准目标集中使用，能够发挥更好的作用。为了纠正“撒胡椒面”式的平均使用扶贫资金的问题，早在1979年3月，财政部、农业部就改进支援农村人民公社投资使用管理向国务院提交报告，提出了“坚决纠正那种撒胡椒面、平均分配资金和其他不讲实效的做法”，“重点扶持长期低产缺粮的地区”的建议［7］（pp.94, 96）。同年9月通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》接受这一建议，确定对“长期低产缺粮，群众生活贫困”的西北、西南一些地区以及其他革命老根据地、偏远山区、少数民族地区和边境地区进行“重点扶持”［14］。1984年9月，《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》进一步明确提出“解决贫困地区的问题要突出重点，目前应集中力量解决十几个连片贫困地区的问题”的指导原则。［17］
从支援经济不发达地区发展资金的发放来看，自1980年资金开始设立就改变了原来支援穷队投资全国各省（市）、自治区都分配使用的做法，有重点地投向一些穷困突出的地区。1980年，全国13个省、自治区的贫困地区分配了这项资金，1983年，使用这项资金的范围扩大到18个省、自治区的贫困地区。［39］1984年底，根据中央重点扶持集中连片贫困地区的指示以及人均年纯收入200元以下的标准，在全国确立了14个大的集中连片贫困地区，所属贫困县共225个。［40］此后，中央财政拨出的支援经济不发达地区发展资金、以工代赈扶贫资金重点面向这14个集中连片贫困地区投放。例如，1984~1985年，中央分配给山东省支援经济不发达地区发展资金1350万元，重点支援沂蒙山区革命老根据地13个县，安排资金1250万元；由于山东省没有少数民族县，只有少数民族聚居的乡镇，所以照顾287个乡镇安排资金100万元。［41］
1983年开始的“三西”地区农业专项建设，是全国第一个区域性扶贫开发实验，它本身就是中央瞄准重点区域开展重点扶贫的举措。为保证扶贫效果，国务院要求，“专项资金的使用一定要精心筹划，保证重点，讲求实效。要把资金真正用在为了制止植被破坏和解决群众温饱问题而必须国家扶持的建设项目上，绝不能投资十年，山河依旧，群众依然不得温饱，生态的恶性循环还在继续”［42］。在实际工作中，尽管甘肃省其他几个困难县也要求按中部各县的办法给予补助，但是为了保证“力争三年停止破坏、五年基本解决温饱”目标的实现，专项资金的使用没有“撒胡椒面”，也没有扩大使用范围，而是集中投向甘肃中部和宁夏西海固两省区最困难的26个县。这一探索为1986年国家开始确定全国第一批重点贫困县进行集中扶助奠定了实践基础。（从1986年起，中国人民银行委托中国农业银行每年发放10亿元专项贴息贷款，支持全国重点贫困县开发经济，发展商品生产，解决群众温饱问题。国务院贫困地区经济开发领导小组核定第一批全国重点贫困县的标准是农民人均收入150元以下的县；对革命老区放宽到人均收入150~200元的县，对井冈山、延安等做出特殊贡献、在国内外有重要影响的革命老区放宽到200~300元的县，共计258个全国重点贫困县。参见山东省政府办公厅农业室整理：《朱荣同志听取关于沂蒙山区开发情况汇报后的讲话（1986年8月23日）》，山东省档案馆：A060-05-0034；《中国人民银行、中国农业银行关于印发〈中国人民银行、中国农业银行扶持贫困地区专项贴息贷款管理暂行办法〉的通知（1986年11月17日）》，山东省档案馆：A172-02-231。）
（二）注重投资效益，资金使用由无偿改为有偿、无偿相结合
1983年以前，针对老少边穷地区经济基础薄弱、人民群众尚未解决温饱问题的实际情况，支援经济不发达地区发展资金基本上是无偿使用的，但是许多资金使用效果不够理想。由于资金是无偿的，一些受援对象和地区容易养成依赖思想，有些地区不考虑经济效益和社会效益，要么乱花挪用，要么平均分散使用；有些地区没有把资金投入开发性生产建设，而是当成“第二救济款”发放了。为了提高发展资金使用效益，结合一些地区经济发展的变化，1983年11月1日，财政部发布《关于支援经济不发达地区发展资金管理暂行办法》，规定发展资金的使用实行无偿和有偿两种办法，对没有直接经济收益的项目，实行无偿使用；对有经济收益的项目，原则上实行有偿使用，不计利息，定期收回；有偿支援项目到期收回的资金，留给受援县按照发展资金的分配使用原则周转使用；对长期穷困地区也可以在一定时期内，全部实行无偿使用的办法。［43］
随着老少边穷地区商品经济的迅速发展，很多地区都具备了有偿使用发展资金的条件。1986年12月25日，修订颁布的《支援经济不发达地区发展资金管理办法》规定，发展资金的使用实行有偿、无偿相结合，以有偿为主的原则。凡是有经济效益的项目或有偿还能力的受援对象，都应当实行有借有还、有偿使用的办法；对少数没有经济效益的项目或没有偿还能力的受援对象，仍可无偿使用。［44］
（三）从过去主要由民政、财政、银行等部门扶贫转变为由财政、民政、银行、科技、交通、文教等各部门协同扶贫
新时期扶贫开发立足于以解决温饱问题为首要目标，同时全面改善贫困地区的基础设施、教育、卫生医疗条件，从根本上改变贫穷落后面貌。在中共中央的视野中，扶贫开发不同于单纯救济贫困，也不是对基本建设的补充，而是着眼于帮助农村贫困地区改善生产、生活条件，全面改变贫困面貌，最终达到摆脱贫困、与全国一起实现共同富裕。也就是说，帮助贫困地区的经济开发，发展多种经营，把经济搞活是首要任务，同时贫困地区的基础设施、教育、科技、卫生都要予以相应的发展。这样，贫困开发就成为一项综合性工作。而之前民政部负责扶持贫困户、财政部负责支援农村人民公社投资的做法远远不能适应工作需要，必须由财政、民政、银行、科技、交通、文教各部门协同扶贫。
这一阶段一些重要的扶贫政策，也是由国家经济委员会、民政部、财政部、农牧渔业部、教育部、对外经济贸易部和国家物资局等有关部门共同制订下发的，强调各部门协同扶贫。例如，1982年底，国家经济委员会、民政部、财政部等9部门下发《关于认真做好扶助农村贫困户工作的通知》，要求农业、财政、银行、商业、外贸、教育、物资、民政等各有关部门都要以扶贫为己任，协同做好农村扶贫工作。［31］具体来说，财政部门在安排使用支援贫困地区的各项资金和农业税减免上，对贫困户给以适当照顾，并督促社、队落实。农村金融部门对缺乏农副业生产资金的贫困户积极给以贷款支持，并帮助他们安排好各项生产项目。商业、粮食、供销部门帮助贫困户开辟副业生产门路，及时收购产品；在规定各地粮食征购基数比例包干的范围内，适当减免贫困户的粮食征购任务；优先供应化肥、良种、牲畜、饲料以及其他生产、生活急需的物资。外贸部门在安排出口产品的生产和收购时，在国外市场销售可能和保证产品质量、规格符合出口标准的前提下，优先照顾贫困户。农业、畜牧业部门帮助社、队搞好集体提留，落实对贫困户的补助，适当减免其提留任务、义务工和欠款；在生产技术上对贫困户给以指导，帮助他们做好家禽、家畜的疫病防治，并在收费上适当照顾。社、队企业部门尽可能多地安排一些贫困户参加生产劳动。物资部门在供应农用和修建房屋的物资时，优先照顾贫困户。教育部门为贫困户子女减免学杂费，并在助学金使用上予以适当照顾。民政部门协助党政领导制订扶贫规划，进行调查研究，交流工作经验；加强与有关部门的联系，组织集体帮助和群众互助；拨出适当数额的农村救济经费，用于扶贫。
在实际工作中，扶贫工作由财政部门牵头，有关部门配合扶贫工作。但是由于缺乏专门的工作机构，扶贫开发各项工作不能有效地协调，使得一些扶贫措施或者不准或者不得力，扶贫资金使用有些分散，有的使用范围不尽妥当，有的资金管理偏松，监督检查不严，少数地方甚至发生贪污挪用、损失浪费等现象。
基于这种状况，1986年中央1号文件《关于一九八六年农村工作的部署》，再次提出“国务院和有关省、自治区都要建立贫困地区领导小组，加强领导”［45］的建议和要求。同年5月16日，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，领导小组由时任国务院秘书长的陈俊生担任组长，成员由国家经委、国家计委、国家科委、国家教委、民政部、财政部、商业部、农牧渔业部、林业部、水电部、交通部、卫生部、中国农业银行、“三西”地区领导小组办公室等有关部门的同志担任。其基本任务是组织调查研究，拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划；协调解决开发建设中的重要问题；督促、检查和总结交流经验。随后，相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也成立了相应的扶贫开发工作机构，负责协调组织开展本地的扶贫开发工作。国务院贫困地区经济开发领导小组和各地扶贫工作机构的成立，大大提高了扶贫开发各项工作效率，使新时期扶贫开发工作进入了一个新的发展阶段。
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［责任编辑：杨文利］
［作者简介］王爱云，法学博士，研究员，中国社会科学院当代中国研究所，100009。
本文发表在《当代中国史研究》2017年第3期
