当解放战争还在进行之际，中国共产党即开始谋划新中国建设，创造真正为人民所需要的法律亦是党思考的工作重点之一。随着革命在全国范围内的胜利，运用法律机制，创建一个新型的经济和政治制度，实现国家制度的根本创新和历史性变革的任务摆在了党和全国人民面前。在毛泽东的领导下，在刘少奇、董必武等党和国家领导人和新中国法制工作开拓者的具体主持下，展开了大规模的法律创制活动，逐步由简而繁地形成了以“五四宪法”为核心的新中国法律法规框架。在这一过程中，刘少奇作为第一代中央领导集体重要成员、全国人民代表大会常务委员会首任委员长，为新中国社会主义法制的创构作出了重要贡献。

　　一、以经济建设为中心，提出建立和健全法制的目标

　  早在新中国成立前夕，包括刘少奇在内的党中央领导人就已开始思考新中国的建设道路问题。如1949年6月刘少奇曾颇有预见地提出：“今后的中心问题，是如何恢复与发展中国的经济。”《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第426页。此后刘少奇关于如何具体地实现这个目标思路更加明确：在“经济建设现已成为我们国家和人民的中心任务”的新形势下，“我们的基本口号是：民主化与工业化！”《刘少奇选集》下卷，人民出版社1981年版，第60页。可见此时的刘少奇已经开始形成通过政治民主化和经济工业化从而实现国家现代化的战略思想。而在这一战略构想之中，逐步建立和健全法制必然地具有特殊重要的地位，因为这既是巩固新生政权的迫切要求，又是维护国家政治秩序和促进经济与社会平稳快速发展的长期性历史任务。

　　开国之初，法制的秩序价值是摆在第一位的，因为从广义的法律制度范围来看，法律秩序渗透于各种基本的社会关系领域之中，法律秩序即代表社会秩序。为实现建立和巩固新生共和国政权的目的，党在领导摧毁国民党旧法制的同时，也进行了新法制的创建工作。但是，由于这个时期的法制建设更多地是为了因应组建新政权和开展各种群众运动的需要而进行的，总体来看，是一种过渡型的法制，即：这一时期创建的制度、组织、程序等基本上是探索性和暂时性的，新中国法制的基本模式没有确立，法制理念原则也未同步构建。

　　经过建国后近五年的恢复和发展，实现党和国家基本任务的转变，在制度框架和组织结构上走法制发展道路成为了可能和必须，而召开全国人民代表大会并制定宪法，则是新中国法制走向制度化、规范化的第一步。新中国成立后，刘少奇非常重视人民代表大会制度的建设，他称人民代表大会制度“比任何旧民主主义的议会制度要无比优越”，“是我们国家的基本制度，是人民民主政权的最好的基本的组织形式”，是“一个有伟大功效的制度”。《刘少奇选集》下卷，第56—57页。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，大会经过充分协商讨论，21日一致通过《中华人民共和国宪法》（即“五四宪法”），27日“对我国人民代表大会制度的建立和施行进行了开拓性的工作”江泽民：《在刘少奇同志诞辰一百周年纪念大会上的讲话》，人民出版社1998年版，第8页。的刘少奇当选为全国人大常委会第一任委员长。

　　“五四宪法”对国家的政治制度作了更加完备的规定，构建了更加完整的国家机构体系，形成了与国家制度的性质与形式相适应的公民权利体系，为实现从新民主主义向社会主义的转型，形成社会主义的经济生活架构创造了新的法律基础，它的制定和公布使得逐步制定比较完备的法律、健全法制成了可能和必须。1954年12月刘少奇在听取最高人民检察院负责人汇报工作时即提出：“从我们国家来讲，现在基本上结束了各项社会改革工作，开始进入了有计划地进行经济建设时期，因此，需要进一步加强法制，建立秩序，保障社会主义建设的顺利进行，保障人民民主权利。”《中央和中央领导同志对检察工作历次指示汇编（1950—1958）》，第22页。

　　随着社会主义改造的顺利推进，将健全法制纳入党的总体战略规划便提上了日程。1956年刘少奇在党的八大上完成了这个重要使命。刘少奇在八大政治报告中首先充分肯定了以往为配合党和国家中心工作而开展的法制建设，他说：“在革命战争时期和全国解放初期，为了肃清残余的敌人，镇压一切反革命分子的反抗，破坏反动的秩序，建立革命的秩序，只能根据党和人民政府的政策，规定一些临时的纲领性的法律。在这个时期，斗争的主要任务是从反动统冶下解放人民，从旧的生产关系的束缚下解放社会生产力，斗争的主要方法是人民群众的直接行动。因此，那些纲领性的法律是适合于当时的需要的。”接着他分析了国内形势的变化对法制建设提出的新要求：“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了。”他进而提出了法制建设的明确目标：“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”《刘少奇选集》下卷，第253页。这个紧迫号召，既是当时我国法制状况的迫切需要，也是在新的历史条件下，新的战略任务对法制建没提出的迫切要求。

　　1954年召开的第一届全国人民代表大会和1956年召开的党的八大，为新中国法制的伟大转换奠定了基础，即：前者制定并通过了共和国第一部宪法，确立了社会主义法制的基本原则，勾画了新法制的大体理论模型；后者则对新法制转换进行了系统的理论阐述。在新中国法制这一伟大的转换过程中，作为党和国家领导人，刘少奇参与至深，起到了非常重要的作用，而他睿智地提出的用“完备的法制”来“保护社会生产力的发展”等宝贵思想，对新中国社会主义法制建设具有长期的战略指导意义。