一、1978年以前:中国传统社会保障制度的发展　

　　新中国建立以后，为了保障人民生活，稳定社会秩序，党和国家开始着手建立社会保障制度。立足于城乡分割的社会结构，中国在社会保障制度建设上也出现了明显的城乡二元化特点。在城镇，根据保障对象的不同，传统社会保障制度可分为企业职工的劳动保险制度和面向机关事业单位的社保制度，二者在险种的设置上相似，主要是在资金来源和保险待遇上有所差别。在农村，土地仍是主要的保障形式，社会保障项目较为有限，主要包括五保制度、农村合作医疗制度以及少量的救灾救济项目等。　

　　（一）城镇社会保障制度的初建与发展　

　　1951年2月26日，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳动 保险条例》），标志着中国城镇企业职工劳动保险制度的确立。其特点为:（1）劳动保险覆盖了所有类型的企业，但后来由于在所有制结构上追求“一大二公”，导致劳动保险逐步成为全民所有制企业的特权;（2）企业必须按月缴纳职工工资总额的3%作为劳动保险金，其中30%上缴中华全国总工会，作为劳动保险统筹基金，70%存于该企业工会基层委员会，作为劳动保险基金;（3）由于劳动保险制度是对计划经济低工资的补充，因此，它为企业劳动者提供了较为全面的保障。与此不同，机关事业单位的社会保障制度是以颁布单项法规的形式建立起来的。具体而言，改革开放前城镇社会保障制度的发展主要包括以下方面:

　　第一，养老保险从分立到统一。1958年以前，城镇养老保险制度分立为企业职工养老保险和机关事业单位的养老保险，二者建立的根据不同 ① ，在资金来源和待遇给付方面也有差异。但这种分立状态并没有持续下去，1958年国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》，其中规定养老保险的覆盖范围包括所有企业、机关事业单位和人民团体的工人和职员，这实际上是把企业和机关事业单位的养老保险制度统一起来。

　　第二，医疗保险的分立。传统的城镇医疗保险制度主要包括公费医疗和劳动保险医疗（以下简称“劳保医疗”），其中，公费医疗主要面向机关事业单位，劳保医疗主要面向企业职 工 ② ，二者在资金来源和管理方面亦不相同。随着制度覆盖人群的增大，再加上基本实行免费医疗，费用上涨问题越来越严重，对此国家进行了一些改革 ③ ，但效果并不明显。

　　第三，两种工伤保险制度。传统的工伤保险制度也分别面向企业和机关事业单位。企业职工的工伤保险制度是根据《劳动保险条例》建立起来的，是城镇职工劳动保险的一个组成部分。机关事业单位工伤保险制度方面的规定最早见于1950年12月11日颁布的《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》，后来经三次修改，标准待遇逐步提高。

　　从本质上看，《劳动保险条例》所建立的社保制度是一种“国家—企业保险”制度模式。即以国家为实施和管理主体，国家和企业共同负担费用，由此形成国家和企业一体化的社保模式［1］。其特点主要是:（1）覆盖范围大，保障全面。据统计，1956年享受劳动保险待遇的职工人数相当于当年国营、公私合营、私营企业职工总数的94%［2］。同时，由于劳动保险制度是对低工资制的补充，它为城镇居民提供了“从摇篮到坟墓”的保障项目。（2）企业依附国家，国家承担无限责任。（3）工会管理、国家统筹和企业保险相结合。在具体实施中，企业缴纳劳动保险金的30%由中华全国总工会管理，事实上是进入了国家统筹，其余70%由企业基层工会管理，并在企业内部使用，实际上是一种企业保险。“文化大革命”（以下简称“文革”）期间，“国家—企业保险”模式受到极大的冲击，1969年2月，财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”。这一规定使得“国家—企业保险”模式蜕化成单一的“企业保险”模式，劳动保险制度成为各企业的内部事务，并一直延续到改革开放后。　

　　（二）农村社会保障制度的建立与繁荣　

　　改革开放前农村的社保制度主要立足于集体经济，一方面，集体经济的发展为农村社保制度的建立和繁荣提供了坚实的物质基础，另一方面，人民公社也为社保事业的开展提供了优越的组织条件。改革开放前农村社保制度的发展主要包括两方面内容:

　　第一，集体供养模式下农村五保制度的发展。20世纪50年代中期是五保制度初步形成的 时期，1956年通过的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》规定，农业合作社应对社内丧失劳动能力、生活没有依靠的社员给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧、保教、保葬。人民公社的建立为五保制度提供了较好的实施平台，生产大队或生产队成为安排和照顾五保对象的基本单位，集体供养模式更加规范化。这种模式的优点在于集体经济为五保工作提供了充足的资金来源;五保对象在接受救助上比较心安理得，使救助真正成为个人的一项权利。到1958年，全国农村享受五保待遇的有413万户，519万人。［3］但在“文革”期间，五保工作受到了严重的冲击，据统计，到1978年底，全国敬老院仅存7175所，在院老人仅有10余万人，且生活水平很低［4］，五保工作陷入极大困境。

　　第二，农村合作医疗制度的建立与繁荣。早在新中国成立之前，农村就出现了合作医疗的萌芽，而该制度的真正建立是在农业合作化时期。1955年初，山西省高平县米山乡最早实行社员群众出“保健费”和生产合作社提供“公益金”补助的办法，建立起了当地的集体合作医疗制度。1960年，中共中央转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，称这一制度为集体医疗保健制度。从此，合作医疗便成为我国农村医疗保障制度的基本制度。

　　合作医疗的普及是在“文革”期间，由于毛泽东肯定了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验，称赞“这是医疗战线的一场大革命”，“解决了农村群众看不起病、吃不起药的困难”［5］，并指示把医疗卫生工作的重点放到农村去，合作医疗随之被当成政治任务在全国迅速大面积铺开，合作医疗（制度）、农村保健站（机构）和数量庞大的赤脚医生（人员）成为解决广大农村地区就医问题的三件法宝。到1976年，全国已有90%的农民参加了合作医疗，农村缺医少药的问题基本得到解决。［6］　

　　（三）对传统社会保障制度的评价　

　　对改革开放前中国传统社保制度的评价存在着不同的观点。有人认为该制度覆盖面狭窄、资金来源单一、忽视效率、不注重个人责任等。但应当看到，在当时的社会历史环境下，该制度的产生有其必然性。

　　“国家—企业保险”与计划经济体制下的“单位制”相适应。在城市，每个社会成员总会隶属于一定的“单位”，并从中取得相应的生存和发展资源。“国家—企业保险”与计划经济体制下的劳动制度相适应。在计划经济时期，城乡之间、单位之间基本不存在劳动力的流动。而在传统的社会保障制度下，不同所有制单位之间，甚至同一所有制的不同单位之间的福利水平都存在着很大的差异性，这就固化了计划经济体制下劳动力的统一配置，有利于国家对劳动力的单一调控。“国家—企业保险”与计划经济体制下的所有制形式相适应。随着计划经济的发展，国有企业和集体企业迅速一统天下，传统的社会保障制度仅覆盖全民所有制企业完全符合当时历史条件下的所有制形式。“国家—企业保险”是与就业相结合的保障制度。在计划经济体制下，一方面出于工业化建设的需要，部分分配资金被用在生产领域;另一方面，在总工资既定的情况下，“充分就业”导致个人工资较低。在这种情况下，劳动保险制度成为计划经济体制的必需，福利成为就业的必要补充。农村合作医疗与农村集体经济相适应。集体经济的繁荣使得合作医疗有了资金保障，为合作医疗提供了发展的可能性和广阔空间。在集体经济下，人民公社超越家庭组织实现了对生产资料所有权和经营权的控制，农民的家庭医疗保障功能几乎丧失，对合作医疗的需求不断上升。由此可见，在改革开放前的农村，集体经济下的分配形式衍生了建立合作医疗的必要性，合作医疗成为农村集体经济体制下的一个合理选择，因此，中国农村的合作医疗被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”［7］　。

　　作为经济体制下的子制度，传统社保制度不仅顺应了计划经济的发展，而且取得了很大成绩，在保障人们生活和促进经济发展方面起到了重要的作用。1951年全国享受劳动保险待遇的人数仅为262万人，到1958年上升至1377万人［8］，同时，劳保福利支出总额不断上升，从1953年的14.5亿元上升至1978年的66.9亿元。 ①

　　进入60年代中期后，受“文革”的冲击，传统社保制度逐渐走向衰落，虽然劳保福利费用总额仍呈上升趋势，但占财政支出的比例却有所下降　［9］　。改革开放后虽恢复了一些，但效果不理想。究其原因，主要是经济体制改革冲击了传统社保制度赖以生存的体制基础，其经济来源被切断。此外，传统社保制度的内在缺陷使其难以适应社会发展的需要，如传统社保制度过于依附计划经济体制、个人过于依附单位、保障过于依附就业、制度覆盖范围过于单一，等等。

　　从总体上看，改革开放前的“国家—企业保险”符合当时的基本国情，在促进经济增长和保障人民生活水平方面发挥了重要作用，为社会主义建设立下了汗马功劳，但制度的内生缺陷导致其在新形势下具有不可持续性和不适应性，经济体制改革必然要求建立现代社会保障制度，中国城镇的社保体制改革势在必行。