——基于比较政党制度的视角

　　当人民主权这一制度建构的逻辑起点确立后，中西政治文明的对话就应从制度建构的功能与效用入手。就政党制度而言，各国政党制度虽有诸多差异，但党派监督无疑是其重要功能。在竞争性政党制度下，党派监督在维护国家权力的良性运转与惩治腐败中，发挥了重要作用。政治制度不能照搬，但政治技术是互通的，如何借鉴西方政党政治的监督技术，建构中国特色的党派监督体系，成为中国政党发展乃至政治体制改革的重要一环。

　　一、替代性监督与合作性监督

　　探讨党际监督，首先要对监督的性质进行分类。在竞争性政党制度下，党际监督的目的是取而代之，可以说，它是一种替代性监督。回到中国语境，民主党派参政党的地位，决定其对执政党的监督是为了巩固现有的政治制度，可以说是一种合作性监督。

　　与竞争性政党制度相伴而生的替代性监督，对规范权力的运行发挥了重要作用。但必须看到，替代性监督下的政党，从赢取选票与执政地位出发，对执政党的监督与批判具有鲜明的攻讦性。为引起舆论的关注，在野党喜欢夸大或放大问题的边界，或者说，把简单问题复杂化，把个人问题党派化，以图取而代之。探究政党间的矛盾，恩格斯在《国内危机》一文中明确指出：“在英国，至少在正在争统治权的政党中间，在辉格党和托利党中间，是从来没有过原则斗争的；他们中间只有物质利益的冲突。”①

　　进入21世纪，曾任职摩根士丹利(Morgan Stanley)的投资银行家Paul B. Farrell指出，在美国，一个由超级富豪保守派组成的精英团体，以实现“一党专政”为目标，对总统职位、参众两院拥有绝对控制权，并最终控制美联储的印钞机、最高法院、征税权以及所有监管机构的人事任免权，无论谁当选总统，情况都不会改变。②可以说，政党对国家权力的追逐扭曲了制度设计的最初目的。

　　正是鉴于西方竞争性政党制度存在的诸多问题，邓小平指出，发展社会主义民主，搞西方那一套不行，如果我们现在十亿人搞多党竞选，一定会出现“文化大革命”中那样“全面内战”的混乱局面。③

　　从中国革命与建设的实际出发，中国共产党建构了多党合作的党派关系。其中，长期共存、互相监督的方针，决定了党际监督在制度设计过程中的重要地位；而中共的长期执政地位，决定了所谓党际监督主要是参政党对执政党的监督。

　　从参政党的性质出发，合作性监督属于过程监督，它可以把很多问题消灭在政策制定的过程中，在此意义上说，中国参政党的监督具有超越一般监督的积极意义，它可以弥补执政党执政能力不足的缺憾。同时，远离党派攻讦的合作性监督便于政治资源的优化配置，降低执政成本，提高政府执行力。因此，执政党理应虚心接受监督，为参政党的监督提供制度平台。

　　检讨合作性监督的制度建构，参政党民主监督是以提意见、作批评为表现形式的“非权力性”的柔性监督，它不同于权力监督所具有的强制执行力和法律约束力。因此，如何强化柔性监督的韧性是合作性监督必须突破的制度困境。中国特色的民主政治建设没有可供借鉴的成熟经验，同时，制度建构远比理论预设要复杂得多，表现在合作性监督上，就是制度建构落后于相互监督的目标诉求。

　　二、合作性监督的现状与问题

　　1989年，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(简称14号文件)第一次把民主党派定位为“参政党”，明确了共产党与民主党派合作协商的政治准则与具体形式，确立了民主党派参政议政与民主监督的总原则。

　　以此为指导，中央与各地统战部门对民主监督问题进行了诸多探索，取得了一定成绩。相对党派监督取得的成绩，存在的问题更为突出。多年来，民主党派的工作更多的是参政议政、民主协商，弱化或者说忽视了民主监督这种参政方式。主要表现为民主监督的内涵与定位模糊，民主监督缺少制度平台以及党派监督的主体意识不强等问题。

　　1.民主监督的内涵与定位模糊

　　考察各省市民主党派负责人对民主监督的认知。有的认为，现有的方针政策，还没有明确界定参政议政与民主监督的界限。政治协商、参政议政有平台，民主监督没有平台。有的认为，监督原本是政党之间的监督，中共有对民主党派的监督，民主党派对中共监督却没有抓手。有的认为，民主党派对政府以及各部门有监督，对中共没有监督。有的认为，参政议政与民主监督是统一的，在执行过程中，参政议政与民主监督是分不开的，目前存在的问题是对政策执行过程的监督不够。有的认为，民主监督的内涵在2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(简称5号文件)中已经明确。

　　根据5号文件，民主监督的形式包括：在政治协商中提出意见；在深入调查研究的基础上，向党委及其职能部门提出书面意见；人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派成员和无党派人士参加；通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议；参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动；应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。从上述制度安排可以看出，民主监督与参政议政没有明确的边界，这是各民主党派负责人在民主监督问题上产生认识差异的最直接原因。

　　中国特色的政党制度虽决定了民主监督与参政议政的共同目标，即巩固中共的长期执政地位；但目标诉求的同一性不等于制度建构的“二合一”。参政议政与民主监督在制度建构上的同质性，必然带来国家权力运行过程中，权责不分，责任主体不明，或者说分不清监督主体与客体。根本原因是对监督内涵的认知模糊，没有真正理解民主监督的内涵与精神实质。与概念内涵模糊不清紧密相连的是定位模糊。由于相关政策与制度的缺失，有的党派负责人认为民主监督应比参政议政地位高，民主党派的监督是更高层面的监督，民主监督应是对党和政府重大决策进行监督。有的认为民主监督的重点应放在党派监督，民主党派监督的关键是共产党。有的认为不能把民主监督等同于反腐倡廉，如把民主监督定位为科学执政，成果就很丰富。有的认为民主监督的重心就是特约人员制度。

　　2.民主监督缺少制度平台

　　目前，民主党派监督主要是通过协商、提案进行监督，通过信息报送、社情民意、特约人员等进行监督。检讨党派监督现状，监督只是在党的方针政策和有关文件方面得到原则的体现，而在制度层面和具体操作程序上却存在着严重滞后，没有真正建立起一整套从知情、沟通到反馈的工作程序，党派监督的互动机制还没有建立起来。因此，民主党派提交政协的提案，呈现大提交量、高答复率、低采纳率的特点。

　　缺少制度支撑的民主监督，在工作中表现为，民主党派对政治生活中的重大问题缺少充分的知情渠道。地方党政部门对民主党派更多的是通报情况，民主党派对被监督方的深层情况不了解，民主监督多是无的放矢。就特约人员而言，由于缺失明确的制度规范，被监督方有选择地聘任监督方，部分特约人员实则成了粉饰民主监督的花瓶。

　　失去韧性的柔性监督呈现出鲜明的人治色彩。就参政党而言，民主监督的好坏，取决于党派负责人个人的能力与社会、政治地位。民主党派的作用更多体现在负责人的人格魅力上，以致很多党派工作者怀念建国初期民主党派负责人的声望、地位与参政能力。就执政党而言，党派监督效力依赖中共一把手的重视程度。同时，民主监督的好坏还与统战部长是否是中共地方党委常委有关。一般而言，通过分管统战工作的党委常委，民主党派可以获取更多的政治资源，更好地实施民主监督。

　　3.党派监督的主体意识不强

　　缺乏制度约束的民主监督，直接影响了民主党派的监督热情，监督过程中更多地表现为形式主义走过场，普遍存在不敢讲、不能讲、不想讲、不会讲等问题。具体而言，参政党在履行民主监督时，必然会对地方党委与政府的工作提出批评、建议，而中国共产党的执政地位，决定了民主党派对执政党的监督多有顾虑，担心得罪人。

　　在党派负责人看来，很多关涉中共地方党委的问题不能讲、不敢讲。实践中，部分领导干部对民主党派的意见采取敷衍态度，表现为“虚心听取，坚决不改”，或者说，“写在纸上、挂在嘴上”，由此导致部分党派负责人不想讲。缺乏监督历练的党派成员，在机会到来时，必然表现为不会讲。

　　党派监督主体意识的缺失，实则与中共对民主党派的资源配置不足有关。譬如，受职位所限，部分省市民主党派主委无法担任同级人大、政府或政协的领导职务，就直接影响了党派监督的积极性。据党派负责人反映，为了给本党争得一个政协副主席的职位，对民主监督充满顾忌，生怕出言不慎，引起地方党委的反感。在实践中就表现为缺乏民主监督的勇气，对地方党委与政府工作的意见与建议不能充分表达，民主党派“肝胆相照”的诤友作用不能充分发挥。检讨党派监督现状，各民主党派对中共地方党委更多的是依赖，而非监督。

　　三、替代性监督的工具效用

　　在人类政治文明发展过程中，以和平方式实现政权更替的竞争性政党制度，无疑具有里程碑式的进步意义。因此，虽然在价值层面，竞争性政党制度带来的是美国式的“一党制”，掩盖了利益集团的本质目的；但在工具层面，由替代性监督而生成的制度平台，在运转过程中已显示了巨大的制度效用。

　　1.与社会公众的紧密联系

　　在竞争性政党制度下，政党是联系国家与社会的桥梁与纽带。由于组织生存的核心问题是政党与选民，或者说权力与选票的关系问题，因此，如何赢得选民的支持成为各党行动纲领的中心内容。近年来，虽然公众舆论对于政党的信任度有所衰减，但谋求公众的政治认同，无疑是政党一以贯之的目标诉求。多年来，这些国家的政党在长期竞争的过程中积累了一整套处理党群关系的方法和经验，形成了成熟的制度与组织网络。

　　在美国，政党最基层的组织叫“投票区委员会”，又称“草根组织”。全美大约有14万个投票区，民主党和共和党在每一投票区都设有投票区委员会，设男委员和女委员各一人。凡是政党竞选的一切社交活动和服务工作，他们不但必须参加，而且要采取主动和积极的态度从中引导。④在英国，工党和保守党都在全国各地设有俱乐部，提供书报阅览、电视欣赏或其他娱乐服务。在俄罗斯，统一俄罗斯党在基层党组织内部设立了“公众接待部”，专门负责接待选民和群众的来访。

　　随着现代信息技术特别是网络技术的发展，政党的运行环境发生了巨大变化，出现了虚拟的网络空间。为了顺应这一发展趋势，西方政党普遍利用信息技术推行扁平化的组织结构，即减少政党的中间管理层次，压平组织机构，加强领袖、候选人与选民直接的沟通与联系。与此同时，政党利用网络平台，创新民意调查和民意测验的手段，精确地了解群众需求的变化，对群众的利益诉求及时作出回应。

　　2.制度化的监督机制

　　替代性监督下，反对党对执政党的监督体现在政治与法律两个层面。前者主要是监督执政党实现对选民的承诺情况，执行其所提之施政方针与施政计划情况，以纠正政府施政上的缺失。后者主要是阻止执政党的违法行为。⑤替代性监督得以有效运转的制度保障是竞争性政党制度的合法反对原则，即对反对的认同，有组织的反对以及以和平方式实现政权更替的充分自由。⑥由此出发的制度建构保证了反对党拥有充分的监督权力。

　　在美国，参议院的传统角色之一就是保障少数权益。参议院中少数用以抵制多数意见的最极端手段就是“阻挠议事”(filibuster)，也被称为“无限制辩论”。具体而言，只要议员乐意，可以无限制地在院会中延长或持续其辩论，任何中断发言的提议必须由演说者本人同意。⑦(为了限制无休止的辩论，1979年，众议院通过了“辩论上限”条款［debate cap］，规定一旦某项法案被确定不再辩论后，在100个小时辩论时间内必须就此法案投票，此后，又被缩短到30个小时)。在众议院，少数党可以在议案讨论的最后阶段使用“再付委动议(motion to recommit)”的权利，迫使已经获得多数党通过的议案返回委员会重新讨论。⑧

　　在英国，多数党领导立法和行政，反对党则实施监督，成为对政府的批评意见的负责任的喉舌。下议院全院大会是反对党的主要阵地，为保障反对党的意见和主张得以充分陈述，英国下议院特设了“反对党日”，每次下议院年会共指定十七天作为反对党日，由领衔反对党提出辩论题目，与政府及多数党党团进行辩论。⑨同时，按照惯例无论哪个党派执政，三个最为关键的监督委员会——国家账目委员会、议会行政监察专员委员会和行政法规委员会皆由领衔反对党人担任。

　　3.基于竞争的监督动力

　　替代性监督是竞争性政党制度的伴生物。从议题构造与选举动员出发，在野党对执政党的政策进行可行性调研，对政策执行情况进行评估，对政府首脑的道德修养进行监督，可以说，党派监督是政党政治的重要内容。在野党对执政党，或曰对政府的监督，具有主动性，只要存在竞争性选举，在野党一定以监督政府为己任，党派间锲而不舍的监督动力源于取而代之的执政热情。实践中，替代性监督呈现诸多特点。

　　在美国，国会中的多数党与少数党并不构成执政党和反对党的关系，占多数席位的政党并不一定是总统所属的执政党。如果政党在总统大选中失去了执政的机会而成为在野党，那么对参众两院的控制具有更加重要的意义，因为总统缔结条约、提出法案和任命官员，须经过议会的批准才能生效。为表达本党主张，激烈的院内辩论不可避免。1957年，南卡罗来纳州参议员赛蒙德(Strong Thurmond)为了反对某项民权法案，连续演说了24小时18分钟。1964年，南方民主党参议员，为了反对“公民权利法案”的通过，他们接力赛式的演说持续了83天。⑩据统计，2009－2010年，美国众议院通过的数百项法案都在参议院搁浅。

　　在英国，反对党更多以党派名义对执政党展开监督，以赢得选民对本党的政治认同。基于议会民主的运作逻辑，反对党必须采取一种负责任的态度，在议会的角斗场中表明本党有治理国家的能力，因为它不仅是女王陛下的反对派，而且也是女王陛下的另一届政府。在每年财政预算案辩论中，反对党的凌厉攻势，使得财政大臣在议会辩论中承受巨大压力。为了缓解压力，法律规定，财政大臣拥有饮酒壮胆的特权。与此同时，在处理错综复杂的国内外事务中，反对党与首相在议会内的攻辩，更是英国政治生活的常态。

　　四、明确民主监督的精神内涵，建构监督体系

　　替代性监督是不存在模糊监督内涵的，因为竞争性政党制度天生就培育党派的监督精神。唯有合作性监督在参政议政与民主监督间，容易出现理论模糊与制度缺失。解决这一问题，需从厘清民主监督的精神内涵入手，在借鉴替代性监督工具效用的基础上，建构中国特色的党派监督体系。

　　1.民主监督的精神内涵与角色定位

　　所谓监督，一定是两个不同主体间，基于权责差异而生成的一种制约关系，也就是说，监督方对被监督方应具有一定的约束力。由此出发，在建构监督关系时，必须明确监督方的主体地位，并给予必要的权利；规定被监督方应履行的义务，并建立必要的约束机制。同时，作为民主监督，还必须保证监督主体拥有充分的自主性。可以说，自主性、约束力是建构民主监督的两个必要条件。

　　理解了民主监督的精神内涵后，还需建构多层次的民主监督内容。根据中央5号文件，党派监督主要包括政治与法律两个层面。就政治上而言，主要是国家宪法和法律法规的实施情况，中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况，国家中长期发展规划的实施情况等。就法律上而言，主要是党委依法执政，党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。显然，这仅是基本的原则规定，民主监督还要落实到具体的工作中去。同时，针对各级民主党派参政议政内容的差异，不同层级的民主监督应有不同的角色定位。

　　各民主党派中央的民主监督应放在政治监督上，主要是对宪法与中央方针政策落实情况的监督。省市民主党派的监督应是法律层面的，主要是各级党委依法执政情况。目前，中国共产党的执政能力同新形势、新任务还不完全适应，对关涉改革、发展、稳定的一些重大问题调查研究不够，面临劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等关系群众切身利益问题的困扰。解决上述问题需要加大民主监督的力度，而这恰是基层民主党派努力的方向。

　　2.建构民主党派联系群众的制度化平台

　　人民民主专政的国家政权，决定了人民代表大会是我国的根本政治制度，而议行合一的组织原则，决定了人民意志在国家政治生活中至高无上的话语权。由此出发，当“民意”成为评判一切社会行为的基本价值取向时，“民意”绑架政府就成为舆情发展的必然逻辑。截至2012年11月，中国网民总数已经达到5.05亿，普及率达到37.7％，超过30％的世界平均普及率。随着网络时代的到来，在虚拟空间里，民众的非理性宣泄，在“网络推手”的操纵下，大量虚假言论遮蔽真实民意，侵害公众应有的话语权，对其指向的目标形成舆论压力，进一步强化了民主可能带来的暴政。此时，在政府与民众之间需要有一个缓冲地带，以化解，或者说稀释“民意”中的非理性情绪。

　　就执政党与群众关系而言，群众路线是民主革命时期中共处理与群众关系的最宝贵经验，也是中共一直倡导的工作路线、组织路线与政治路线。遗憾的是，由革命党到执政党的角色转换，决定了政党与国家、社会的关系有了根本性的变化。在公众视域里，中国共产党的长期执政地位，决定了它与国家政权的同一性，也就是说，人们很难再把执政党看作是连接国家与社会的桥梁，承担社会利益表达的功能。面对社会利益表达的诉求，执政党是矛盾斗争的焦点，而非减压阀，或缓冲带。

　　除执政党外，一个可能的选择是群众团体。民主革命时期，群众团体是中共社会动员的组织载体，以群众团体的面貌获取社会资源，就赋予了社会动员以合法性。作为党的外围组织，各群众团体内均有党组织的存在，可以说，它是中共联系群众的中介与桥梁。中共夺取政权后，群众团体成了党的代言人。在公众视域里，群众团体已经成为执政党的一部分，也就是说，它已无法成为普通民众利益表达的渠道。

　　当群众团体出现功能性缺失时，民主党派无疑就是最佳选择。中国的民主党派具有现代政党的所有特征，同时，又是中共“肝胆相照、荣辱与共”的盟友；由它们承担联系国家与社会的桥梁功能，具有重要的现实意义。为此，建构民主党派联系群众的制度化平台，成为加强民主党派监督的核心环节。通过这一平台，民主党派可以了解社情民意，群众可以反映地方政府社会治理过程中的问题，化解或者说稀释社会矛盾。同时，参政党民主监督也有了坚实的社会基础。

　　3.建构多党合作的党际监督平台

　　在宪政民主视域下，制度建构的困境是对权力监督的缺失，正是基于对权力监督的考量，西方国家以三权分立原则建构基本制度框架。回到中国语境，虽则三权分立不适用于中国，但任何权力均需要监督，且一定要有制度性的约束力。就制度设计而言，人大代表要接受群众的监督，否则就失去了任职资格；政府要接受人大的监督，否则政府可能被解散。唯有中国共产党作为执政党，缺少制度监督的组织平台。如能加强民主党派对中共地方党委的监督，就使得制度建构有了一个缜密的逻辑。

　　发挥多党合作的党际监督效力，需要搭建多个监督平台。首先，整合现有党派监督资源，成立由中共各级纪律检查委员会牵头，各民主党派同级监督委员会参与的党际监督委员会。定期对地方党委科学执政、民主执政、依法执政的情况进行评议，审查地方党委在决策程序、决策过程等方面，是否有违法、违规行为，使党派监督真正落到实处。其次，在中共党内巡视制度中，让民主党派参与其中，使民主党派对中共的监督内置于党内监督体系中。第三，把民主党派与政府各部门的对口联系制度，改造成为民主党派对联系单位的巡视制度，使被监督方从忽视监督向主动要求监督转变。

　　4.建构参政党民主监督的责任机制

　　相对竞争性政党制度而言，民主党派稳定、固化的参政地位与“肝胆相照”的党际关系，决定了其监督动能的不足。因此，当民主党派监督执政党的制度化平台确立后，如何发挥监督主体的积极性，成为完善监督制度的重要一环。提高民主党派监督的主体意识，一方面，需要扩大宣传，使党派成员真正认识到民主监督的重要性与紧迫性；另一方面，就是建构参政党民主监督责任制，发挥每个党派成员的积极性与主动性。

　　首先，建构党派监督评价机制。从制度建构的一般原则出发，任何个体与组织在行使监督权的同时，必须接受基于监督的制度考核。建构党派监督评价机制，就是由统战部门牵头，各民主党派参与，按照绩效考核的一般原则建立考评机制。其次，建构党派监督倒逼机制。目前，民主党派与政府各部门多建立了对口联系制度，但由于缺乏监督机制，一方面，相关单位表现不积极，采取敷衍态度，每年开一两次情况通报会即算了事；另一方面，民主党派对对口联系的重要性认识不足，缺少监督的勇气与动力。建立党派监督倒逼机制后，对联系单位出现的问题，要检查相关民主党派是否履行监督之责，使各民主党派从要我监督向我要监督转变。

　　五、结语

　　一个民族不能随意选择自己的制度，就像它不能随意选择自己的头发和眼睛的颜色一样。(11)中国特色的政党制度是基于民族成长与社会进步的历史选择，不能简单地以优劣高下加以评判。人民主权的逻辑起点，决定了各种现代制度文明对话的可能性与必要性。人类制度的进步就在于相互借鉴基础上的涅槃与共生。检讨政党监督制度建构的内在逻辑，替代性监督下的政党，虽也存在诸多问题；但其在技术层面的工具效用对中国特色的政党制度无疑具有借鉴意义。由此出发，建构中国特色的党派监督体系，发挥党派监督在政党政治中的应有作用，成为现代政党发展的必然逻辑。

　　注释：

　　①《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第547页。

　　②Paul B. Farrell：《中国新资本主义打败美国自由资本主义》，《华尔街日报》2012年8月16日。

　　③《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第285页。

　　④陈步友：《基层党组织服务功能研究》，上海三联书店，2009年，第7页。

　　⑤陈淑芳：《民主与法治：公法论文集》，台湾元照出版有限公司，2004年，第299页。

　　⑥王建华：《试析西方政党合法反对的原则》，《南京社会科学》2004年第5期。

　　⑦⑩Alan Grant：《美国政府与政治》，台湾五南图书出版公司，1996年，第44、45页。

　　⑧Keith Krehbiel and Adam Meirowitz. Minority Rights and Majority Power: Theoretical Consequences of the Motion to Recommit. Legislative Studies Quarterly, Vol. 27, No. 2(May, 2002), pp. 193-194.

　　⑨王宗文：《权力制约与监督研究》，辽宁人民出版社，2005年，第145页。

　　(11)［法］古斯塔夫·勒庞：《乌合之众——大众心理研究》，中央编译出版社，2005年，第67－68页。