今年中央一号文件以加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础为主题，对农村工作作出了部署。其中，除了强调继续加强并不断完善强农惠农政策体系，还对如何实现城乡统筹发展和坚持农村基本经营制度提出了原则、思路与要求。这两个问题，事关农业农村发展全局。认真落实中央精神，积极推进相关改革创新，对于今后我国农业农村乃至整个经济社会的发展与改革具有重要意义。

　　“双轮驱动”，实现城乡统筹发展

　　由于历史和发展阶段的原因，长期以来我国存在资源要素配置向城市倾斜的问题。在新的发展阶段，实现城乡统筹发展，一条重要路径是坚持城镇化与新农村建设“双轮驱动”，促进资源要素更多地向农村配置。所谓 “双轮驱动”，就是一方面积极稳妥推进城镇化，促进农村人口向城镇转移，增强城镇对农村的辐射带动作用，使城镇化成果更多惠及农村和农民；另一方面，积极发展现代农业和农村公共事业，让留在农村的人能够安居乐业，为城镇化健康发展提供坚实支撑，实现城乡良性互动、共同繁荣。

　　要实现“双轮驱动”的健康发展，就必须把政府的公共资源更多地投向农村，并加快建立有利于资源要素向农村配置的体制机制，引导资金、技术、人才、管理等要素向农村聚集。中央一号文件在继续加大财政对“三农”投入方面，在坚持往年的“总量持续增加”要求的同时，提出了“比例稳步提高”的新要求，体现了要逐步提高财政支农资金占财政支出比例的政策取向。党的十六大以来，国家财政支农资金从2000多亿元增加到2009年的7161亿元，但财政支农资金占国家财政总支出的比例仍然偏低。财政支农力度与国家财力的增长状况、与农业农村发展要求还不相匹配，亟须建立财政资金投入“三农”的稳定增长机制。

　　除了推动资源要素向农村配置，中央一号文件还提出重点发展中小城市和小城镇，转移农村劳动力，以此改善农村地区经济结构和农民就业结构，并从放宽农民落户中小城市和小城镇的政策入手，继续推进破除城乡二元结构改革。这些政策措施，凸显了统筹城乡发展要坚持城镇化与新农村建设“双轮驱动”的发展思路。同时，要求继续加大对农村基础设施和社会事业的投入，“夯实打牢农业农村发展基础，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。”

　　坚持和完善农村基本经营制度

　　中央一号文件指出，要“确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变”。农村土地制度是农村基本经营制度的核心，要“有序推进农村土地管理制度改革”。在这个基础上实现“两个转变”，即“推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。”这些政策措施，明确了我国实现农业现代化的路径。也就是说，从基本经营制度的层面讲，要通过健全农户家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，以及发展比较完善的社会化服务体系，实现农业现代化。这是从我国国情出发，经过多年实践探索并借鉴国际经验而得出的认识。世界各国的农业现代化实践证明，家庭经营不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业。从我国的国情与实践看，要坚持农户家庭经营，就要确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变，确保农民作为农业生产和经营主体的地位不变。在这个基础上，提高农民组织化程度，实现“两个转变”，创新农村经营体制形式，探索形成有活力和竞争力的农村经营组织的途径。

　　在完善农村基本经营制度问题上，中央一号文件作了进一步的政策规定，主要包括：“继续做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户’，扩大农村土地承包经营权登记试点范围，保障必要的工作经费”；“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营”；“坚决守住耕地保护红线，建立保护补偿机制，加快划定基本农田，实行永久保护”；“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”；“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有”；“壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务”；“大力发展农民专业合作社”；等等。这些政策措施，对于稳定和完善农村基本经营制度、推动农业和农村经济繁荣发展具有很强的现实针对性和可操作性，需要认真贯彻落实。

　　（作者为国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员）