——以中央一号文件为中心的考察 

　　2017年2月，习近平在主持中共中央政治局第三十九次集体学习时指出：“农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是全面建成小康社会的底线任务，是我们作出的庄严承诺。”［1］改革开放以来至2017年，中共中央、国务院共发布19个以“农业、农村、农民”（以下简称“三农”）为主题的中央一号文件（19个以“三农”为主题的中央一号文件，分别是指1982～1986年中共中央、国务院连续发布的5个以“三农”为主题的中央一号文件和2004～2017年中共中央、国务院又连续发布的14个以“三农”为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展做出部署，体现出解决好“三农”问题在中国社会主义现代化建设时期的独特地位。），成为中国共产党指导“三农”工作的重要纲领性文件，其中均涉及农村扶贫政策方面的内容。这些内容既反映了中共中央、国务院1984年发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》［2］、1994年发布的《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》［3］、2001年发布的《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》［4］、2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》［5］等一系列专项扶贫文件的精神与要求，又根据“三农”问题的特点，做了许多调整与创新，并且在指导农村扶贫开发、增加农民收入、改变农村贫穷落后面貌等方面发挥了重要作用。在当前中央提出要坚决打赢脱贫攻坚战的关键时期，认真梳理和研究改革开放以来中央一号文件中扶贫政策的演进过程，分析其演进特点，把握其内容变化，总结创新经验，对于实现《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》［6］所提出的奋斗目标具有重要意义。 

　　一、中央一号文件中扶贫政策的历史演进 

　　梳理改革开放以来至2017年中共中央、国务院发布的一号文件，结合扶贫主体、扶贫对象、扶贫机制、扶贫手段、扶贫效果等一系列因素，中央扶贫政策演进可分为三个阶段： 

　　（一）以“面”为主的开发式扶贫阶段 

　　以“面”为主是指1982～1986年5个中央一号文件中的扶贫政策以集中连片贫困地区“面”上整体脱贫为主，以“面”带“点”，让这些地区的群众基本解决温饱、摆脱贫困状态。扶贫手段主要是开发式扶贫，即以项目扶持、资源开发带动当地经济发展，辅以以工代赈、减免农业税等其他手段。 

　　在贫困地区扶贫“面”方面：1983年中央一号文件要求高度关注“边远山区和少数民族地区”，“力争尽快改变贫困面貌”。［7］1986年中央一号文件集中用一个部分的篇幅阐述“切实帮助贫困地区逐步改变面貌”，还提出“建立贫困地区领导小组”、“利用各种渠道为贫困地区培养干部”等措施。［7］（pp.75～76） 

　　在以项目扶持、资源开发带动经济发展的开发式扶贫方面：1983年、1986年的中央一号文件先后强调：“在生产上要发挥当地资源的优势，并有效地利用国家财政扶持，开展多种经营，以工代赈，改变单纯救济作法。”［7］“逐步走上能够利用本地资源优势，自力更生发展生产、改善生活的道路。在一般的贫困地区，主要是落实政策，端正生产方针，在开发林、牧、矿业及其他土特产方面给予必要的支持，把经济搞活。”［7］（p.76）除了这一形式的开发式扶贫，这一时期的中央一号文件还提及减免农业税等其他形式。 

　　（二）“面、点结合”的多维扶贫阶段 

　　“面、点结合”是指2004～2013年10个中央一号文件中扶贫政策在注重集中连片贫困地区“面”上整体脱贫的同时，也开始关注贫困地区的村和户这些“点”，使“面”上脱贫和“点”上脱贫相互结合，协同推进。多维扶贫中的“多维”，既指扶贫对象由贫困地区扩展到贫困村和贫困户，也指扶贫手段除了以项目扶持、资源开发带动经济发展的开发式扶贫之外，还综合运用社会救济、生态移民、易地扶贫、产业化扶贫、劳动力转移培训、整村推进、最低生活保障、行业扶贫等多种手段，多维并进，提高扶贫实效。 

　　在扶贫对象“由面及点”方面：2004年中央一号文件提出要“扶贫到村到户”［7］（p.92）。2007年中央一号文件则更加具体，提出“实行整村推进扶贫方式，分户制定更有针对性的扶贫措施，提高扶贫开发成效”［7］（p.155）。2010年中央一号文件进一步提出“逐步扩大扶贫开发和农村低保制度有效衔接试点，对农村低收入人口全面实施扶贫政策”［7］（p.212）。 

　　在强化开发式扶贫方面：2007年中央一号文件提出要“继续搞好开发式扶贫”［7］（p.155）。2008年、2009年和2010年中央一号文件都强调要继续坚持开发式扶贫的方针。［7］（pp.170,196,212）可见，开发式扶贫仍是这一时期中央扶贫的主要方式。 

　　在综合运用其他方式方面：2004年中央一号文件强调“对丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济，切实做到扶贫到村到户。对缺乏基本生存条件地区的贫困人口，要积极稳妥地进行生态移民和易地扶贫。对低收入贫困人口，要着力帮助改善生产生活条件，发展特色产业，开辟增收渠道，减少和防止返贫”［7］（p.92）。2006年中央一号文件强调“抓好贫困地区劳动力的转移培训”。［7］（p.123）2007年中央一号文件强调“在全国范围建立农村最低生活保障制度”［7］（p.155）。2010年中央一号文件强调“动员社会各界参与扶贫事业，充分发挥行业扶贫作用”［7］（p.212）。显然，2004年及其以后的中央一号文件中提出的扶贫方式日趋多样化。 

　　（三）以“点”为主的精准扶贫阶段 

　　以“点”为主是指2014～2017年4个中央一号文件中扶贫对象开始由贫困地区这个“面”转到每个贫困户这个“点”。精准扶贫中的“精准”，既指扶贫对象要精准，避免以前的“撒芝麻盐”，也指扶贫手段和扶贫效果要精准，即要通过结对子、立档案、建台账等手段，因户制定扶贫措施，做到精确帮扶、精确管理，确保达到扶贫实效。 

　　在扶贫对象方面：2015年中央一号文件提出要“推进精准扶贫，制定并落实建档立卡的贫困村和贫困户帮扶措施”［8］。2016年中央一号文件提出要“实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，分类扶持贫困家庭，坚决打赢脱贫攻坚战”［9］。 

　　在扶贫手段和扶贫效果方面：2015年中央一号文件提出要建立公告公示制度，全面公开扶贫对象、资金安排、项目建设等情况，完善干部驻村帮扶制度，加强贫困监测，建立健全贫困县考核、约束、退出等机制。［8］2017年中央一号文件提出要“注重提高脱贫质量，激发贫困人口脱贫致富积极性主动性，建立健全稳定脱贫长效机制。加强扶贫资金监督管理，在所有贫困县开展涉农资金整合。严格执行脱贫攻坚考核监督和督查巡查等制度，全面落实责任。坚决制止扶贫工作中的形式主义做法，不搞层层加码，严禁弄虚作假，务求脱贫攻坚取得实效”［10］。 

　　需要说明的是，上述对中央一号文件中扶贫政策历史演进的阶段划分并不是绝对的。事实上，每一个阶段不是仅仅关注“面”或者“点”，大都是“面”、“点”交叉结合进行的，强调在不同时期的扶贫以“面”为主或者以“点”为主，只是不同时期中央扶贫政策各有侧重。 

　　二、中央一号文件中扶贫政策历史演进的主要特点 

　　通过对改革开放以来中央一号文件中扶贫政策历史演进和内容变化的对比分析，我们可以总结出扶贫政策演进的主要特点如下： 

　　（一）扶贫方略由区域整体带动、“面”上扶贫向区域内贫困单元协同推进、精准扶贫转变 

　　受国家扶贫工作指导思想影响，1982～1986年5个中央一号文件遵循的扶贫方略是区域整体带动、“面”上扶贫。区域整体带动，是指中央扶贫以整个区域特别是以县域为单位，试图通过让贫困地区整体脱贫来带动区域内贫困县、贫困村和贫困户摆脱贫困状态。在这种战略指导下，中央扶贫政策主要指向贫困地区，而不是地区内的具体村或具体户。1984年，中共中央、国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》指出：“还有几千万人口的地区仍未摆脱贫困，群众的温饱问题尚未完全解决。其中绝大部分是山区，有的还是少数民族聚居地区和革命老根据地，有的是边远地区”。［2］（p.29）1986年，国家启动大规模减贫计划，确定了18个（18个集中连片贫困地区是:努鲁尔虎山地区、太行山地区、吕梁山地区、陕甘黄土高原地区、陇西高原地区、西海固地区、秦巴山区、武陵山地区、乌蒙山地区、横断山地区、滇东南山地区、桂西山地区、九万大山地区、井冈山地区、武夷山地区、大别山地区、沂蒙山区、西藏地区。）集中连片贫困地区。［11］“面”上扶贫，是指中央根据区域脱贫需要，在扶贫政策制定、扶贫项目确定和扶贫资金投入等方面，以整片贫困地区为考虑单位，试图通过这种整体的“面”上扶贫，集中有限的扶贫资金开发利用贫困地区资源，通过资源开发带动贫困地区经济发展。实践证明，区域整体带动、“面”上扶贫的确能将贫困地区的资源优势转化为经济优势和发展优势。 

　　21世纪以来的中央一号文件根据中央扶贫工作整体思路和安排，在总结“面”上扶贫经验教训，继续搞好“面”上扶贫的同时，开始把扶贫重点瞄向贫困村、贫困户，既注意集中力量解决革命老区、民族地区、边疆地区和特殊类型地区贫困问题，也注重整村推进、分户推进，尽量做到区域内贫困单元协同推进。在具体方法上，改“大水漫灌”为“精准扶贫”。2004年中央一号文件明确提出“对尚未解决温饱的贫困人口，进一步采取更有针对性的扶贫措施，切实做到扶贫到村到户”［7］（p.92）。这种瞄向贫困村乃至贫困户的扶贫，为后来实施精准扶贫方略打下了基础。2013年11月，习近平在湖南湘西考察时首次提出了精准扶贫的重要方略：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”［12］2014年中央一号文件明确要求要“提高扶贫精准度”［7］（p.288），2015年中央一号文件明确提出“推进精准扶贫”［8］。2015年底发布实施的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步明确“把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略”［6］。从此，精准扶贫成为新时期中央最重要的扶贫方略。 

　　（二）扶贫主体由政府唱独角戏演变为政府主导、多种社会力量联合参与 

　　扶贫主体在具体开展扶贫工作、实现扶贫目标等方面发挥着关键作用。纵观19个中央一号文件，我们可以发现扶贫主体经过了从单一主体向多元主体的转变。 

　　1982～1986年5个中央一号文件中，扶贫工作基本是政府唱独角戏，其他力量很少参与。这主要是囿于当时的国情国力和社会经济发展还很不发达等因素，这一时期的扶贫政策由政府制定，开发资金由政府投入，企业或其他社会力量缺乏参与扶贫的体制机制和实际能力。 

　　21世纪以来中央一号文件中扶贫政策的扶贫主体有了新变化。2006年中央一号文件提出要动员“社会各界参与扶贫开发事业”［7］（p.123）。2015年中央一号文件更是强调要“健全社会扶贫组织动员机制，搭建社会参与扶贫开发平台”，为社会力量参与扶贫创造条件。［8］从此，动员社会力量积极参与扶贫事业，成为中央一号文件中扶贫政策的一项重要内容。随着多种力量参与扶贫事业，扶贫主体也由单一走向多元。这一时期中央一号文件号召社会力量参与扶贫事业，一方面是由于1994年和2001年中共中央、国务院先后印发的《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，都要求扶贫开发工作要发挥社会主义的政治优势，积极动员和组织社会各界，通过多种形式支持贫困地区的开发建设，形成政府主导、全社会共同参与的扶贫开发工作总格局；另一方面是由于国家经济发展和社会进步使更多企业、社会组织和公民有能力也有责任积极投身扶贫开发事业，通过募集款物、到贫困地区投资兴业、志愿服务等多种形式，为改善贫困地区落后面貌做出贡献。 

　　这种扶贫主体多元化有利于发挥不同主体的特长和优势，提高扶贫工作的针对性和实效；有利于拓宽扶贫资金来源，扩大扶贫资金投入，为扶贫工作提供更为坚实的物质基础；有利于弘扬中华民族互帮互助、扶弱济贫的传统美德；更有利于彰显共同富裕的社会主义本质，体现社会主义制度的优越性。 

　　（三）扶贫对象由宏观到微观 

　　扶贫对象是扶贫政策的服务对象和扶贫工作的获益者。扶贫对象的确定受扶贫政策出台的时代背景、扶贫工作指导思想以及扶贫工作目标定位等因素影响。分析改革开放以来19个中央一号文件中的扶贫政策，可以看出扶贫对象经历了由宏观向微观的转变。 

　　20世纪80年代5个中央一号文件中提出的扶贫对象是宏观的贫困地区。1984年中共中央、国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，明确提出扶贫“应集中力量解决十几个连片贫困地区的问题”［2］（p.30）。这一时期的中央一号文件一直把十几个连片贫困地区作为扶贫对象。1994年国务院发布的《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》，依然将“老、少、边、穷”等贫困地区作为扶贫对象，并且进一步将目标集中在这些地区的592个贫困县。［3］（p.775）这种以贫困地区为重点扶贫对象的做法一直持续到20世纪末。 

　　2004～2017年14个中央一号文件中提出的扶贫对象开始由宏观的贫困地区向微观、具体的贫困村、贫困户转变。2001年，国务院发布《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，在强调“把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发重点”的同时，明确提出扶贫规划“要以县为基本单元、以贫困乡村为基础”。［4］（p.1879）以贫困村为对象和村级扶贫规划为基础的整村推进，成为我国开发式扶贫的一项重要举措。2011年中共中央、国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》规定：“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象”，并要求“建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持”。［5］（p.360）此后，中央一号文件中的扶贫对象更趋向于微观化、精准化，工作重点主要转向贫困村、贫困户。2014～2017年的中央一号文件中，将贫困村、贫困户的脱贫致富作为整个扶贫开发工作的重中之重。 

　　（四）扶贫方式由单一转向多样化 

　　扶贫方式涉及国家扶贫工作的具体方法与手段，在落实国家扶贫政策、调动社会扶贫力量和扶贫对象的积极性、保证扶贫工作取得实效、改变贫困地区落后面貌等方面起着极其重要的作用。扶贫方式受扶贫工作内容和工作目标制约，为扶贫工作内容和工作目标服务。随着改革开放以来国家扶贫工作指导思想、工作内容、工作目标等因素的变化，19个中央一号文件中的扶贫方式也由单一转向多样化。 

　　1982～1986年5个中央一号文件中，主要是传统的社会救济和以项目扶持、资源开发带动经济发展的开发式扶贫，扶贫方式比较单一。1982年和1983年中央一号文件都要求要做好一些特殊群体的社会救济工作。1983年中央一号文件要求“开展多种经营，以工代赈，改变单纯救济作法”［7］，开发式扶贫初见端倪。1986年中央一号文件详细阐释开发式扶贫方式，使这一方式更加细化和强化。从此，开发式扶贫成为我国扶贫开发的基本方针和主要方式。但是，这一时期的开发式扶贫主要关注的是“开发”，即通过帮助搞经济开发，尤其侧重以大项目带动贫困地区资源开发，促进当地经济发展，达到脱贫目的。 

　　21世纪以来的中央一号文件结合新时期扶贫工作的新情况和新问题，进一步创新扶贫开发的方式与手段，实现了扶贫方式由单一向多样化的转变，扶贫方式包括易地扶贫搬迁、整村推进、产业扶贫、就业促进、科技扶贫、教育支持、医疗救助、社保托底、生态扶贫等，涉及专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等类别。扶贫方式多样化有利于调动社会各界力量开展扶贫事业的积极性，有利于提高扶贫工作精准度，有利于增强扶贫对象自我发展、自我提高的能力，确保扶贫工作取得更好效果，防止返贫现象发生。 

　　（五）扶贫机制日趋健全、完善 

　　扶贫机制是指协调扶贫工作各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式，主要包括扶贫对象识别、扶贫资源投入、扶贫工作监督评估考核、扶贫主体参与和扶贫激励约束等一系列机制。良好的扶贫机制可以理顺扶贫工作各部分之间的关系，调动扶贫工作各方面的积极性，保证扶贫工作取得预期成果。 

　　在20世纪80年代以“面”为主的开发式扶贫阶段，中央一号文件涉及扶贫工作机制的内容较少，主要包括扶贫工作的组织领导体制机制、如何利用好国家扶贫资金、如何开展好扶贫工作等问题。这说明在改革开放初期，扶贫工作处于探索阶段，尚未形成比较完善的体制机制。 

　　在21世纪以来“面、点结合”的多维扶贫阶段和以“点”为主的精准扶贫阶段，中央一号文件关于扶贫工作机制的内容开始增多，这些机制随着扶贫工作的不断深入日益健全、完善。2004年的中央一号文件把“完善扶贫开发机制”作为一个独立部分单列标题，明确提出了扶贫工作责任制、扶贫投入机制、扶贫资金公示、公告和报账制度等。［7］（p.92）之后的中央一号文件又提出了许多新的扶贫工作机制，如2006年、2014～2017年的中央一号文件先后提出“继续增加扶贫投入，完善管理机制”［7］（p.123），“着力创新扶贫开发工作机制，改进对国家扶贫开发工作重点县的考核办法，提高扶贫精准度，抓紧落实扶贫开发重点工作”［7］（p.288），“健全社会扶贫组织动员机制……建立健全贫困县考核、约束、退出等机制”［8］，“实行最严格的脱贫攻坚考核督查问责”［9］，“建立健全稳定脱贫长效机制”［10］，等等。 

三、中央一号文件中扶贫政策的创新之处 

　　纵观改革开放以来中央一号文件中的扶贫政策，具有以下几方面创新之处： 

　　（一）立足“三农”工作全局，把扶贫和“三农”工作紧密结合，统筹谋划，协同推进 

　　通过梳理改革开放以来的中央一号文件所提出的扶贫政策可以发现，中央始终总揽“三农”工作的全局，把扶贫和“三农”工作紧密结合，进行统筹谋划。这种统筹和协同，反映出中共中央对扶贫工作特点和本质的深刻认识。扶贫工作虽然针对的是部分地区和部分人口的贫困问题，实际上折射出中国部分地区发展相对落后薄弱、不能很好地适应全面建成小康社会目标的要求。部分地区和部分人口的贫困，既涉及农民收入问题，也涉及农业发展问题，更涉及农村进步问题。要想做好扶贫工作，必须站在“三农”工作全局高度，彻底解决好农业、农村和农民问题。从农业问题来讲，就是要发展好贫困地区的农业生产，增加粮食产量，提升农业产业化和现代化水平。从农村问题来讲，就是要完善农村交通、电力、通讯等基础设施，加强生态保护，提高公共服务水平。从农民问题来讲，就是要立足贫困地区的资源优势，因地制宜，发展多种经营，增加农民收入，让农民尽快富裕起来。 

　　（二）注重扶贫制度建设与扶贫机制创新，保证扶贫工作科学化、系统化 

　　中央一号文件中的扶贫政策都十分注重扶贫制度和扶贫机制建设，以保证扶贫工作能够规范运行，达到真脱贫、脱真贫的目的。20世纪80年代的中央一号文件虽然论及扶贫内容相对较少，但在扶贫工作组织领导、扶贫资金使用、扶贫政策落实等方面强调要做细做好。21世纪以来的中央一号文件涉及的扶贫内容相对较多，非常重视相关制度与机制建设，在扶贫对象识别、扶贫主体参与、扶贫资金使用、扶贫政策激励、扶贫工作监督考核等方面，形成了较为完备的制度和机制体系。 

　　完善的扶贫制度与机制保证了扶贫工作科学化，具体表现在扶贫对象确定科学、扶贫措施制定科学、扶贫效果精准到位等方面。扶贫对象由贫困地区到贫困县、由贫困县到贫困村、由贫困村到贫困户，对象越发微观精准。扶贫措施由“面”上扶贫开发到因人因地施策，分类扶持贫困家庭，再到分门别类、建档立卡，措施越发切合实际。扶贫效果由单纯注重贫困地区整体脱贫到采取严格、科学的考核与评估措施，防止扶贫成果造假和贫困人口“被脱贫”，确保扶贫效果精准到位、可持续。 

　　完善的扶贫制度与机制保证了扶贫工作系统化，具体表现在扶贫主体系统化、扶贫对象系统化、扶贫内容与方式系统化等方面。扶贫主体由政府扩展到社会各方面，形成了政府主导、社会各界广泛参与，政府、市场、社会互为支撑的系统性扶贫主体格局。扶贫对象由“面”及“点”，实现了贫困地区、贫困县、贫困村和贫困户全覆盖。扶贫内容与方式由单一社会救助到多维扶贫开发、由单纯关注民生到扶持生产经营，实现了生产、生活全覆盖。 

　　（三）尊重扶贫对象的主体地位，发挥扶贫对象的积极性与主动性 

　　扶贫工作是扶贫主体将国家扶贫政策通过各种方式与手段作用于贫困主体的过程。新中国成立以来至改革开放初期，不论是社会救济还是开发式扶贫，政府始终居于扶贫主体地位，是扶贫政策的制定者和执行者。在这一过程中，对扶贫对象自身的脱贫主动性重视不够，贫困主体未能自觉地融入各项脱贫行动中，造成贫困主体被动地接受政府的制度安排，难免产生“等、靠、要”的思想和行为。 

　　20世纪末至21世纪初，随着综合国力的增强和经济社会的不断发展，中央在发挥政府扶贫主导作用、充分动员社会各界力量积极参与扶贫工作的同时，也十分重视尊重扶贫对象的主体地位，发挥扶贫对象的积极性与主动性。《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》明确提出要“充分发挥贫困地区广大干部群众的积极性、创造性，自强不息，不等不靠，苦干实干，主要依靠自身的力量改变贫穷落后面貌”［4］（p.1878）。21世纪以来的中央一号文件更加注重发挥贫困主体的积极性和主动性，动员贫困主体积极参与扶贫开发，提高扶贫开发效果。2006年中央一号文件提出要“尊重农民的主体地位”［7］（p.116），动员广大农民群众积极参与社会主义新农村建设，发展好农村经济，让自身过上宽裕生活。2016年中央一号文件开篇就强调要“把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点”，脱贫攻坚工程作为增进农民福祉的民心工程，必须坚持这一原则。［9］2017年中央一号文件明确提出“激发贫困人口脱贫致富积极性主动性”［10］。激发贫困主体的积极性、主动性，就是要让贫困主体在党和政府的帮助下，充分发挥主观能动性，主动寻找脱贫机会，自觉参与扶贫开发系列活动，由被动脱贫转变为主动脱贫。 

　　中国贫困地区成功脱贫的实践证明，充分发挥扶贫对象的积极性和主动性对确保扶贫开发工作取得成功至关重要。如广西天等县“以扶贫项目为载体，以贫困村为平台、以贫困群众为主体，赋予贫困群众知情权、发言权，充分激发贫困群众的参与意愿、参与热情、参与动力”，“各个项目按时、按质、按量完成，项目的效果不断显现，实现了社会效益和经济效益双丰收”。［13］ 

　　（四）重视教育扶贫，充分发挥教育在提升贫困主体综合素质和自我发展能力、保证脱贫可持续性等方面的作用 

　　20世纪80年代中央一号文件中的扶贫方式主要是开发式扶贫，通过给贫困地区配置开发项目、投入开发资金，来促进和带动贫困地区经济发展。这种扶贫方式偏重基础设施建设和自然资源开发，对贫困地区人力资源开发、特别是教育在提升贫困主体综合素质方面的作用认识还不够深刻，使贫困主体自我发展的意识和能力不足，易受自然灾害、资源消失等因素影响导致返贫，扶贫效果的可持续性有所欠缺。 

　　21世纪以来的中央一号文件总结过去的经验教训，在进一步坚持和完善开发式扶贫的同时，紧紧扭住教育这个脱贫致富的根本之策，通过教育扶贫，让贫困家庭子女接受公平有质量的教育，提升贫困主体的综合素质，锻造扶贫对象自我造血、自我发展的能力，变输血式扶贫为造血式扶贫，杜绝因造血能力不足而返贫，阻断贫困代际传递，提高脱贫的可持续性。2006年中央一号文件提出“2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费，2007年在全国农村普遍实行这一政策”［7］（p.126）。2009年、2010年中央一号文件连续强调要“重点提高农村贫困人口的自我发展能力”［7］（p.196）。2015、2016年中央一号文件又先后提出“加强乡村教师队伍建设，落实好集中连片特困地区乡村教师生活补助政策。国家教育经费要向边疆地区、民族地区、革命老区倾斜”［8］（p.282），“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件”［9］。这显示出中央治贫先治愚、脱贫先脱愚的扶贫开发新思路。 

　　教育扶贫政策的提出与落实使中央和地方各级政府对教育特别是基础教育的投入增加。2012年，中国首次实现国家财政性教育经费占国内生产总值4%的目标。2012～2015年，“中央财政累计投入资金831亿元改造义务教育薄弱学校，投入约140亿元建设边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍24.4万套，可入住教师30万人”。［14］农村办学条件得以改善，小学学龄儿童净入学率达到99.92%，初中阶段毛入学率达到104.0%［15］，教育扶贫取得一定成效。但受贫困家庭主体意识依然不强、脱贫转化能力仍显不足等因素的影响，教育脱贫可持续性仍有待增强。 

　　（五）持续加大扶贫资金投入，为扶贫开发工作提供坚实的物质基础 

　　扶贫开发工作是一项需要高投入的系统工程。19个中央一号文件尽管在开展扶贫工作的背景、扶贫工作内容及方式等方面有很大演进和变化，但始终强调不断加大对扶贫工作的财政投入、为扶贫开发工作提供坚实的物质基础。不论是社会救济和开发式扶贫，还是异地扶贫搬迁、产业带动、整村推进、劳动力转移、生态移民、教育扶贫、社会保障等，每一种扶贫方式落实、每一个扶贫项目落地都需要大量配套资金投入。 

　　1983年、1986年中央一号文件提出国家对贫困地区要拨出资金，给予财政扶持政策，让贫困地区开展多种经营，并强调这些资金由省、自治区政府统一安排使用，做出规划，落实到具体项目，组织资金、技术、人才配套支持。2004～2017年的中央一号文件始终强调要加大投入力度，增加扶贫开发投入，逐步提高扶贫标准，打好扶贫开发攻坚战，同时要求加强扶贫资金监督管理，实行扶贫资金公示、公告和报账制度，严格监督和审计，确保资金及时足额到位，提高使用效益。在坚持政府投入在扶贫开发中的主体和主导作用的同时，这一时期的中央一号文件还提出“扩大贫困村互助资金、连片开发以及彩票公益金支持革命老区建设等试点”［7］（p.212），倡导吸引社会资金参与扶贫开发，积极开辟扶贫开发新的资金渠道。 

　　中央一号文件对扶贫开发工作的高度重视和对扶贫开发财政投入的不断增加，使得一系列扶贫开发方式得以实施，一系列扶贫项目得以落地，保证了扶贫开发工作的顺利开展，使中国扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就。“联合国《2015年千年发展目标报告》显示，中国极端贫困人口比例从1990年的61%，下降到2002年的30%以下，率先实现比例减半，2014年又下降到4.2%，中国对全球减贫的贡献率超过70%。中国成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家，为全球减贫事业作出了重大贡献，得到了国际社会的广泛赞誉。”［14］到2017年底，中国“贫困人口在3000万左右，五年累计减贫6600万人以上”，现行标准下的贫困人口在中共十八大以来的五年时间内减少了2/3以上。［16］最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步。 

　　（六）动员社会力量积极参与扶贫，着力营造全社会关注扶贫、参与扶贫的良好氛围 

　　新中国成立至改革开放前，中国扶贫以政府实施社会救济为主要方式，政府是最主要的扶贫主体，扶贫主体比较单一，扶贫效果局限于救急不救贫。20世纪80年代的中央一号文件论及扶贫，仍然由政府唱独角戏。文件中虽然也有“鼓励发达地区到贫困地区兴办企业”［7］（p.76），帮助贫困地区发展经济、摆脱贫困的政策，但整个扶贫开发仍以政府为主，对社会力量重视不够，没有形成全社会关注扶贫、积极参与扶贫的良好氛围。 

　　21世纪以来的中央一号文件逐步改变政府唱独角戏的局面，大力倡导并积极动员各种社会力量参与扶贫工作、投身扶贫事业。2006年、2008年中央一号文件提出要动员社会各界、社会力量参与扶贫开发事业。［7］（pp.123,170）2009年、2010年和2015年中央一号文件进一步提出要充分发挥行业扶贫作用，积极开展反贫困领域国际交流合作，要健全社会扶贫组织动员机制，搭建社会参与扶贫开发平台，为社会各种力量参与扶贫开发事业提供便利、创造条件。［17］ 

　　在中央一号文件的号召和鼓励下，中国社会扶贫力量持续壮大，作用不断增强。到2017年底，中国社会扶贫网“注册用户超过1000万，发布贫困户帮扶需求200多万条，对接成功超过120多万条”。［18］我国扶贫开发事业基本形成了政府主导、社会参与，多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。 

　　中央一号文件作为中央指导“三农”工作的纲领性文件，其中所包含的扶贫政策，既反映出改革开放以来党和政府发布的一系列专项扶贫文件的精神与要求，又根据“三农”问题自身特点做了许多探索和创新。这些探索、演进、创新和积累的许多宝贵经验，折射出改革开放以来中国共产党为改变贫困地区贫穷落后面貌，让贫困地区人民群众过上幸福生活、追求共同富裕的不懈探索和使命担当，凸显了中国共产党实事求是、理论联系实际、与时俱进的理论品格。改革开放以来中国脱贫工作所取得的巨大成就，与中央一号文件息息相关。它在落实党和国家扶贫政策，确保扶贫工作取得实效等方面发挥了重要作用，得到了人民群众的衷心拥护和国际社会的充分肯定。 

　　［ 参 引 文 献 ］ 

　　［1］《习近平在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调 更好推进精准扶贫精准脱贫 确保如期实现脱贫攻坚目标》，《人民日报》2017年2月23日。 

　　［2］《十二大以来重要文献选编》中，中央文献出版社1986年版，第29～34页。 

　　［3］《十四大以来重要文献选编》上，中央文献出版社1996年版，第774～789页。 

　　［4］《十五大以来重要文献选编》下，中央文献出版社2003年版，第1876～1888页。 

　　［5］《十七大以来重要文献选编》下，中央文献出版社2013年版，第355～371页。 

　　［6］《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，《人民日报》2015年12月8日。 

　　［7］《中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编（1982～2014）》，人民出版社2014年版，第34页。 

　　［8］《十八大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2016年版，第281页。 

　　［9］《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见（2015年12月31日）》，《人民日报》2016年1月28日。 

　　［10］《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见（2016年12月31日）》，《人民日报》2017年2月6日。 

　　［11］习近平：《在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话（2017年6月23日）》，《人民日报》2017年9月1日。 

　　［12］《脱贫攻坚战 吹响集结号》，《人民日报》2016年3月10日。 

　　［13］天等县委宣传部：《“参与式”扶贫 “造血式”扶助——广西天等县扶贫注重可持续》，《中国县域经济报》2014年11月3日。 

　　［14］《〈中国的减贫行动与人权进步〉白皮书》，中华人民共和国国务院新闻办公室网，http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/34120/Document/1494398/1494398.htm，2016年10月17日。 

　　［15］《2016年全国教育事业发展统计公报》，中华人民共和国教育部网，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html，2017年7月10日。 

　　［16］《国新办举行脱贫攻坚工作新闻发布会》，国务院扶贫开发领导小组办公室网，http://www.cpad.gov.cn/art/2018/1/5/art_2241_101.html，2018年1月5日。 

　　［17］《中共中央国务院关于“三农”工作的一号文件汇编（1982~2014）》，第196、212页；《十八大以来重要文献选编》中，第281页。 

　　［18］《全国扶贫开发工作会议强调 牢记初心坚定信心 全面打好精准脱贫攻坚战》，国务院扶贫开发领导小组办公室网，http://www.cpad.gov.cn/art/2017/12/29/art_624_75961.html，2017年12月29日。 

　　［作者简介］孔繁金，教授，临沂大学社会科学学部，276000。　

　　本文发表在《当代中国史研究》2018年第2期 

　　［责任编辑：叶张瑜、周 进］