——基于美国新近解密外交档案的解读

　　冷战期间，美国与菲律宾缔结的《美菲共同防御条约》对南沙群岛问题产生了十分消极的负面影响。冷战结束至今，美国在南沙群岛问题上“中立”立场的松动和“渐进式介入”在一定程度上助长了菲律宾觊觎中国南沙群岛的野心，中菲南沙群岛争端中的“美国因素”值得关注。本文以美国新近解密的档案文件和相关史料为依据，就美国对中菲南沙群岛争端的政策演变轨迹做一初步探讨，以求教于方家。

　　一、尼克松政府规避《美菲共同防御条约》适用南沙群岛

　　美国政府最新公布的解密档案文件显示，尼克松政府时期是美国对中菲南沙群岛争端政策的基本定位时期，且与冷战结束后美国在该问题上的政策有着密切的历史渊源。从学术界目前的研究现状来看，该阶段也是比较薄弱的领域（囿于档案文献所限，目前学界尚未对20世纪70年代美国对中菲南沙争端政策进行专题研究。相关著述散见于冷战结束后美国介入南沙群岛事务的研究中，如邱丹阳：《中菲南沙争端中的美国因素》，《当代亚太》2002年第5期；汪爱平：《美国南海政策的演变及其影响研究》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2012年第2期，等等。）。2011年，美国国务院正式公布并出版了备受瞩目的《美国对外关系文件集（1969~1976）》（增补第12卷·东亚和东南亚），此次公开的文件以美国国务院、国家安全委员会以及美菲高层互访的谈话备忘录为主，其中专门收录了美国关于南沙群岛争端政策的重要档案，为我们研究这段历史提供了原始的档案文献。

　　1951年9月8日，在美国的操纵下，部分国家单方面与日本签订了《旧金山对日和约》。该条约对第二次世界大战期间被日本占领的南沙群岛进行了模糊处置。《旧金山对日和约》第二章“领土”部分、第二条“己”款中规定：日本放弃对南威岛（Spratly island，系南沙群岛中的一个岛）及西沙群岛之一切权利、权利根据与要求。［1］该条款只规定了日本放弃上述岛屿的所有权利，而没有明确其主权归属，这种模糊处置主权归属的表述方式为日后中菲南沙群岛争端埋下了伏笔。

　　20世纪60年代末70年代初，由于南沙群岛附近海域勘测出油气资源，菲律宾开始觊觎并蚕食南沙群岛部分岛屿。1968年，以美国生物学家埃默里博士为首的地质专家对中国南海海域进行了大规模地球物理调查。1969年5月，埃默里等人发布《亚洲近海地区矿产资源勘探协调委员会技术报告》，认为南沙群岛海域存在巨大储油区。对油气资源前景的乐观预测随即成为引发菲律宾侵占南沙岛礁的导火索。1970年，菲律宾政府开始派兵占领中国南沙群岛部分岛礁，菲律宾蚕食南沙群岛的行为遭到了中国政府的强烈抗议。作为与菲律宾军事结盟的冷战“盟友”——美国，正是在此阶段开始从外交决策层面考虑应对南沙群岛争端问题的。

　　20世纪70年代，美国介入中菲南沙群岛争端发端于1951年《美菲共同防御条约》能否适用南沙群岛问题。1946年，菲律宾独立后不久便被纳入美国冷战战略体系之内。为遏制所谓共产主义力量在亚洲的扩张，1951年美国与菲律宾签订《美菲共同防御条约》，其中规定，在缔约国任何一方的领土完整、政治独立或安全受到武装进攻的威胁时应进行协商。在太平洋区域对缔约国任何一方的本土或在其管辖下的太平洋岛屿领土，以及对它在太平洋上的军队、公用船只或飞机的武装进攻，将危及它自己的和平与安全，两国将依照各自的宪法手续采取行动，以对付共同危险。［2］该条约生效后近20年其适用范围并未涉及中国南沙群岛地区。尼克松政府时期，随着中菲南沙群岛争端的不断升级，围绕该条约是否适用南沙群岛，美国政府开始将中菲南沙群岛争端提上外交决策议事日程。

　　1970年始，菲律宾政府开始派兵占领南沙群岛的部分岛礁。1971年7月11日，菲律宾总统马科斯宣称，南沙群岛是所谓“有争议的”岛屿，菲律宾人认为这些岛屿不属于任何国家，对这些岛屿的“占领是决定性的因素，占领就是控制”。在此前后，菲律宾政府相继派遣军队占领属于中国南沙群岛中的中业岛、马欢岛等岛屿。［3］菲律宾对南沙群岛的非法侵占遭到了中国政府的强烈反对。1974年初，中国驻联合国代表向菲律宾代表抗议，并表示中国准备捍卫对西沙和南沙群岛的领土主权。为了寻求美国的支持，1月26日，菲律宾外长罗慕洛将中国抗议的备忘录转交给美国驻菲律宾大使沙立文。沙立文对此十分重视，因为此前中国和南越当局西沙争端的急剧升级令美国海军预警系统措手不及，南越当局对美国拒绝提供支持耿耿于怀。为避免再次出现类似情况，沙立文立即向美国国务院进行了汇报，同时向美国国务卿基辛格提出以下建议并请求指示：第一，当菲律宾军队受到攻击时，就美国应采取何种“行动”发布官方解释；第二，建议美国对此应保证进行充分的监控以防止突然袭击；第三，建议授权发布美国官方警告中国的行动方针：如果中国对菲律宾采取军事行动，美国将履行《美菲共同防御条约》的义务；第四，要求美国官方与菲律宾官员就《美菲共同防御条约》进行磋商，准确获知菲律宾的真正意图，并向菲律宾转达美国提出的行动建议。［4］

　　对于沙立文的建议，基辛格基本持否定态度，1月31日，他对沙立文的建议逐一进行了答复：第一，关于菲律宾遭到攻击美国承担义务的问题已经提交国务院，目前正在研究中；第二，关于建议美国对可能出现的突然袭击进行充分预警，最高层决定：这样的监控不能执行；第三，关于要求警告中国的行动方针，由于以下因素不能实现：时间紧迫、美国立场的不确定性、难以判断中国针对南沙实施行动的迹象和意图；第四，要求美国官方与菲律宾官员磋商，需进一步研究，除了第二点和第三点，我们将通过不受约束的渠道进行回应。［5］

　　基辛格之所以拒绝沙立文的主张，主要基于以下两点考虑：一是在中美关系解冻的大背景下，尼克松政府不愿因中菲南沙群岛争端干扰两国关系正常化的进程；同时，在未真正弄清中国关于南沙群岛意图的前提下，美国不愿意冒险仓促行动。二是受在东南亚进行战略收缩的“尼克松主义”的影响，虽然美国表示将继续承担业已承诺的条约义务，但同时又强调美国将不再承担任何新的义务。具体来讲，美国不想将其对条约的义务拓展至“有争议”的南沙群岛地区，美国的策略是将自己置身度外，拒绝对菲律宾承担更多且不必要的防卫义务，避免重蹈越战覆辙。

　　按照基辛格的上述答复，美国政府决策层就沙立文提出的第一条和第四条建议进行研究讨论。为此，1974年1月31日，基辛格组织了相关工作成员会议，会上具体讨论了《美菲共同防御条约》适用南沙群岛的问题。基辛格与美国负责东亚和太平洋事务副助理国务卿赫梅尔进行了深入细致地讨论，最终确定了美国的立场。此次会议记录已经解密，档案文献较为清晰地记录了美国在南沙群岛争端中的立场和决策过程，以下是两者对话的原文记录：

　　赫梅尔：《美菲共同防御条约》的适用问题已经被提出来，即如果菲律宾军队到达南沙而遭到中国攻击，该条约的适用问题……

　　基辛格：我们现在的立场是什么，在这里我们支持菲律宾吗？

　　赫梅尔:是的。

　　基辛格:我们告诉菲律宾了吗？

　　赫梅尔:是的。

　　基辛格:他们什么态度？

　　赫梅尔:他们很平静，没有表现出要援引《美菲共同防御条约》的意图。

　　基辛格:这是菲律宾提出的还是美国提出的？

　　赫梅尔:是英格索尔与沙立文在谈到南沙和西沙群岛时提出来的。

　　基辛格:问题在于，是美国主动示意菲律宾援引条约，还是菲律宾征求我们的意见是否考虑将其纳入到条约中去？

　　赫梅尔:我认为不是很清楚，我们的答复不明确。

　　基辛格:我的问题是我们自愿的,还是他先问我们的？因为我认为这具有心理上的意义。

　　赫梅尔:是沙立文传达的还是菲律宾提出的，我不记得了……

　　赫梅尔:美国政府发言人重申美国对东南亚没有立场。

　　基辛格:是的，但它和菲律宾驻军受到攻击美国将采取何行动不是一个问题。

　　赫梅尔:我认为我们对该岛屿的重申声明已经明确向菲律宾表明：我们不愿意或者美国不想做。［6］

　  从上述讨论中可看出，菲律宾并没有首先提出《美菲共同防御条约》的适用问题，是美国主动向菲律宾模糊地表达了美国的支持立场。而基辛格最关心并反复追问的是：究竟是美国主动提出来的，还是菲律宾提出来要援引《美菲共同防御条约》适用南沙群岛问题。对此，赫梅尔含糊其辞，因为他也搞不清楚究竟是哪一方首先明确提出来的。在随后的讨论中，基辛格为美国的立场定下基调：美国不赞同援引《美菲共同防御条约》，亦即在菲律宾没有向美国求援抗衡中国的前提下，如果美国主动表现出过度的支持意愿，可能会引发事端甚至可能因信息泄露导致东窗事发。最终，在此次工作会议上基辛格做出如下决定：美国既不希望鼓励中国使其自认为可以尝试采取自由的军事行动，也不想令其盟国感到不必要的恐慌。美国政府已经表明将不会进行防卫，但是要避免引起歧义。显然，基辛格不赞同美国在南沙群岛上“主动请缨”的做法，其基本立场是试图在中菲之间做出平衡，既不因为南沙问题与中国交恶进而影响美中关系正常化进程，也不想在中菲南沙群岛争端中为菲律宾承担条约义务。