救灾工作“社会化”的重要地位和作用

　　在新中国，救灾减灾事业是民政工作的一部分。因此，要搞清楚救灾减灾工作的社会化，首先应该搞清楚“民政工作社会化”。在20世纪90年代初期，《中国社会报》曾经就这个问题展开过专门的讨论，参与者从社会学、管理科学和经济学等角度给出了不同的解释。时任民政部部长崔乃夫认为：民政工作社会化是“在政府的指导、组织、资助下，动员群众和社会各方面的力量，去办群众生活中迫切需要解决、群众自己认为应该解决又有能力去解决的问题。简言之，即发动群众去办自己的事情”。崔乃夫进而指出：“民政工作社会化是与社会工作行政化相对而言的”。［1］可以说，这是一个从实际工作经验角度对民政工作社会化的较好说明。就民政工作的本质而言，民政工作主要是社会工作、群众工作，因而也只有发动群众、依靠群众才能解决，这也是人民群众实现自我管理的一种途径。

　　“民政工作社会化”作为国家、政府职能与人民群众自我服务、管理两者相结合的一种尝试，除了由民政工作本身的性质决定外，在马克思主义经典著作里面也可以找到依据。马克思在《法兰西内战》中总结巴黎公社这种无产阶级国家社会组织结构时，认为：“公社——这是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力，这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得社会解放的政治形式。”“国家的职务只限于几项符合普遍性、全国性的职务”。［2］按照这种理解，无产阶级国家政权建立以后，政府包办、包揽过多并不利于把事情办好。救灾减灾工作作为民政工作的一部分，理所当然也要依靠人民群众和社会各方面的力量。这是被新中国救灾减灾工作实践所证明了的。通俗地说，救灾工作社会化是一场全民总动员的社会参与，即在政府的号召和指导下，民间社会组织与个人积极呼应，围绕救灾相关的工作，做出专业性或者非专业性的贡献，使救灾真正成为社会每个成员的责任。要实现救灾的社会化，需要政府进行自我评估，找准自己的角色定位，正确处理与社会各阶层的关系，留下足够的政治、经济、社会空间以容纳并激励民间力量的正当发展。 

　　救灾工作社会化的历史进程　

　　新中国的救灾工作社会化主要经历了如下几个阶段的发展：　

　　（一）救灾工作社会化的萌芽（1949～1978年）　

　　这一时期，救灾工作社会化的萌芽主要是指个人或者群体之间的互助互济，比如非灾区和轻灾区群众对灾区和重灾区灾民的物力支持就是救灾社会化的最直接表现。1950年1月内务部发出《关于生产救灾的补充指示》，指出：“灾民与灾民搞生产要互助，灾民中有劳力的无劳力的要互助，有劳力的与有资金的要互助，灾民与非灾民要互助，灾区与非灾区要互助”。［3］此外，1956年5月9日，内务部还下发了《关于募捐寒衣救济灾民问题的请示》，指出：“目前部队、机关、厂矿都已进行了工资改革，调整了待遇，其中一部分人是有力量帮助灾民的”，提议开展一次寒衣募捐工作，以解决灾区存在的寒衣缺乏问题。通过群众间的互助互济，救灾物资短缺的现象得到及时有效的缓解，仅以河北省为例，到1949年底“共募集粮1255万余斤，衣、被、鞋、袜13万余件”［4］，增强了灾民生产自救的能力，减轻了中央政府的财政压力。在当时计划经济条件下，政府扮演了“全职管家”的角色，在救灾工作上大包大揽，一方面不利于动员社会成员参与救灾工作，另一方面社会组织失去了生存的空间和必要，缺乏生长的土壤。以某些救济灾民事务的慈善组织为例，新中国成立后，政府把慈善事业作为国民党统治重要手段的一面看得过重，给予了充分批判，并整顿和取缔了民国时期存在的慈善组织。1949～1994年的45年间，“慈善”从中国官方的话语体系中消失，非政府倡议的民间救灾行为在某些地方被视为是与社会主义不相容的，是给社会主义脸上抹黑。［5］同时，1949年之后，中国逐步确立了国家对各种社会资源的控制权和配置权，在客观上消除了慈善事业发展的经济基础。基于这两方面的因素，20世纪80年代前，慈善组织基本上在中国大陆销声匿迹。 

　　因此，1949～1978年间救灾工作社会化的萌芽仅限于个人或群体间的互助，而这些互助又是在政府的号召之下进行的，民间缺乏一种自我动员的组织和机制。从某种程度上说，高度集中的计划经济体制与救灾的社会化是相互排斥的。正因为如此，虽然改革开放之前，在救灾减灾领域出现了社会化的萌芽，但在计划经济条件下却很难再前进一步。　

　　（二）救灾工作“社会化”的艰难探索（1979～1993年）　

　　从1979年开始，民政部门对救灾减灾工作主要是针对救灾款的使用办法进行了调整。调整的主要措施是实行救灾保险，建立救灾扶贫互助储金会等。截至1989年，全国共有102个县进行了救灾保险的试点，收到很好的效果。把保险机制引入救灾领域，是中国救灾工作改革的有效探索，与之前的救灾工作相比，具有明显的优点：第一，有助于克服救灾救济单纯依赖国家的弊端。开展救灾保险后，救灾经费由国家、集体和个人共同筹集，改变了救灾仅靠政府财政的状况，增强了人们的防灾意识和整体观念。第二，有利于增强救灾的经济基础。开展救  灾保险工作，拓宽了救灾资金的来源渠道。而建立救灾扶贫互助储金会，则把民间分散的互助互济活动推向有固定组织形式的、更加经常化、制度化的新阶段，通过群众自筹资金、粮食，为救灾工作增添了新的活力，弥补了政府救灾的不足。可以说，自1979年始，部分高层领导已经意识到救灾工作社会化改革的重要性，但当时争论较大，因此在党和政府的文件中没有出现“救灾社会化”的字眼，在救灾募捐问题上，基本上还是持不支持态度。针对不少地方的单位和群众询问可否发动募捐支援灾区和接收个人捐助的问题，1981年10月4日,《民政部关于可否发动群众募捐支援灾区问题的答复》指出：“根据中央有关指示精神，灾区人民的生活困难，主要依靠自力更生和国家必要的救济解决。对单位或群众都不号召发动救灾募捐，但如有些单位和个人出于自愿主动给予捐赠，民政部门可以接收”。直到20世纪80年代末，一些地方政府对慈善行为仍然持反对态度。［6］　

　　此外，对救灾工作的社会化探索得不到有关部门的承认和支持，主要有两个方面的原因：一是有关部门对救灾保险的性质和管理持反对意见，影响了救灾保险工作的顺利开展。救灾保险一直停留在试点层面上，而且范围一直限制在1989年的102个县。二是部分地区的财政部门对救灾扶贫周转金的性质有异议，工作中矛盾较多。［7］尽管如此，随着思想解放程度的不断加深，80年代救灾减灾工作调整相比较1978年之前，在社会化方面有了长足的进步，部分人已在思想上开始突破传统救灾工作的模式，认识到党和政府大包大揽的弊端，有意识的实施一些社会化措施。