为解决城乡之间的分离与对立问题，马克思和恩格斯在《共产党宣言》中明确指出，应“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”。城乡关系从对立到逐步融合，进而实现城乡发展一体化，是马克思主义城乡关系理论的科学概括。新中国成立70多年来，党和政府关于破解城乡二元结构、实现城乡发展一体化的探索经历了曲折的历程：1949—1978年，实现了从城乡互助向以工业为重点、以城市为中心、农业和农村为工业和城市服务的转变，对城乡二元结构的固化产生了重大影响；1978—2002年，以经济建设为中心、促进城乡改革、实现城乡经济社会发展良性互动，为实施统筹城乡发展战略奠定了思想和理论基础；2002—2012年，确立了统筹城乡经济社会发展战略和重中之重的指导思想，实施社会主义新农村建设的战略举措，为实现城乡发展一体化提供了有力支撑；2012年以来，提出并实施了精准扶贫精准脱贫方略、乡村振兴战略，破解了城乡二元结构，城乡关系进入了工农互惠、城乡一体的新时代。本文试图从上述四个阶段来梳理新中国成立以来城乡关系的理论与实践，总结城乡关系发展演变过程中的历史经验。

　　优先发展重工业背景下的乡村支持城市阶段（1949—1978年）

　　从1949年新中国成立到1978年中共十一届三中全会以前，随着新民主主义经济体制向社会主义计划经济体制的转变和重工业优先发展战略的实施，城乡关系理论实现了从城乡互助到乡村支持城市的转变。

　　1949年3月，中共七届二中全会做出将党的工作重心由乡村移到城市并由城市领导乡村的重要决策。毛泽东也在中共七届二中全会第二次全体会议上明确提出“：城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市，如果这样想，那是完全错误的。但是党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”此后不久，他又提出“公私兼顾，劳资两利，城乡互助，内外交流”的城市经济工作政策（即“四面八方”政策），指出要“从四面八方努力，四面八方照顾到，实现发展生产”。9月29日，“四面八方”政策写入了《中国人民政治协商会议共同纲领》。

　　新中国的成立改变了城乡对立的格局，扭转了过去长期形成的“城市剥削乡村”，促进城乡经济交流，成为国民经济恢复时期党和政府关于城乡关系认识的重要方面。1949年12月，周恩来在题为《当前财经形势和新中国经济的几种关系》的讲话中强调：“在谁领导谁的问题上，今天我们确定了城市领导乡村、工业领导农业的方针。城市领导乡村、工业领导农业，资本主义社会就是如此，社会主义社会更是如此”；“城市离不开乡村而且要依靠乡村，工业离不开农业而且要以农业为基础”。由此可见，以毛泽东同志为核心的中共第一代中央领导集体提出的以城市工作为重心，城乡兼顾、城乡互助的发展方针，是对新中国城乡关系的重新定位，成为新中国探索城乡关系的起点，推动了新民主主义经济体制的建立，有利于国民经济的迅速恢复。

　　新民主主义经济体制的建立为城乡互助提供了制度保障，党和政府采取了一系列发展农村经济、扩大城乡交流的措施：一是除继续完成土地改革和民主建政任务外，农村工作的重心是改造落后的小农经济，发展农业集体经济，引导农民走互助合作道路。到1952年，参加农业生产互助组的农户占全国农户总数的39.9%。二是通过缩小工农业产品价格“剪刀差”，增加农民收入。1950—1952年，农产品采购价格的上升幅度大于农村工业品零售价格的上升幅度，1952年农产品采购价格比1950年调高了21.6%，而农村工业品零售价格仅上涨9.7%。农民用同样数量农产品换取的工业品有所增加。1951—1952年，农民通过出售农产品和购买工业品，增加净收益27亿元。三是采取扩大城乡物资交流、兴修水利、发放农贷等一系列措施，促进城

　　乡协调互动。我国城镇化率从1949年的10.6%提高到1952年的12.5%，1950—1952年，工业、农业总产值年均增速分别为34.8%和14.1%。

　　随着国民经济恢复任务的完成，1953年，我国开始了以实施发展国民经济第一个五年计划为中心的大规模经济建设。这一年，“党正式提出逐步实现国家的社会主义工业化，逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造的过渡时期总路线，并把这条总路线作为党和政府一切工作的指针。党还发出号召，要求全国人民认真学习苏联的先进经验来建设我们的国家。由此，中国进入了有计划的经济建设和全面实行社会主义改造的时期”。这标志着党和政府对经济发展与制度变革关系的认识发生重大转变，对城乡关系的认识和处理也从城乡互助向以工业为重点、以城市为中心、农村为城市和工业服务转变。

　　针对农村社会主义改造完成后，我国工农业发展存在的不平衡问题，毛泽东有过深刻论述：“在优先发展重工业的条件下，发展工业和发展农业同时并举。所谓并举，并不否认重工业优先增长，不否认工业发展快于农业；同时，并举也并不是要平均使用力量”。这反映了工业化发展中重工业更快增长的客观要求，揭示了国民经济各部门的内在联系及农业对工业化发展的制约作用，符合社会生产两大部类均衡发展的客观规律。统购统销制度、人民公社体制和户籍制度构成了制度安排的“三驾马车”，直接服务于加速推进国家工业化的目标。但导致了不良的结果：压抑了农民生产和劳动的积极性，阻碍了剩余劳动力的转移和人口迁移。所有这些弊端，都集中体现在城镇化严重滞后这一现象上。在计划经济条件下，劳动力流动、人口迁移、城镇化是否允许其自发进行，或者在多大程度上任其发展，归根结底要服从国家的经济发展战略目标，也要与相应的经济体制和社会政策相适应。1956年后，在当时特殊的国内外政治环境下，为迅速改变“落后就要挨打”的不利局面，中央确立了“赶超型”发展战略，优先发展重工业，国家政策向“农业支持工业、农村支持城市”转变，从而使农业、农村承担起支持工业和城市发展的重任。

　　新中国成立后近30年的经济发展战略和制度体系，推动城乡关系由城乡互助转向农业支持工业、农村支持城市，我国基本建立起相对独立完整的工业体系，但也出现了城镇化进程缓慢、城镇化严重滞后于工业化的现象。从1953年到1978年，我国城镇化率从13.3%提高到17.9%，工业化率则由19.8%提高到44.3%。重工业优先、农业服务于工业的发展模式，导致产业结构不协调，国民经济发展相对缓慢。从1953年到1978年，在工农业总产值中，工业占比从46.9%增至72.2%，农业占比从53.1%降至27.8%；同期，在工业总产值中，轻工业占比从62.7%降至43.1%，重工业占比则从37.3%增至56.9%。1978年，我国城镇、农村居民家庭恩格尔系数分别为57.5%和67.7%。与此同时，这一发展模式也为改革开放后农业和轻工业快速发展创造了有利条件，城乡壁垒也迫使农村工业化、城镇化迅速发展，避免了发展中国家普遍出现的“过度城市化”（高失业率、第三产业过度膨胀和城市贫民窟）问题。

　　改革开放背景下的乡村支持城市、产业均衡发展阶段（1978—2002年）

　　从1978年中共十一届三中全会至2002年中共十六大以前，随着党的工作重心的转移和改革开放决策的确立，党和政府提出并实施了农村经济体制改革、推动乡镇企业崛起以及小城镇建设，缓解了城乡二元结构矛盾，但农业支持工业、乡村支持城市的格局没有根本改变。

　　（一）实施农村经济体制改革，为打破城乡二元结构奠定基础

　　经济体制改革首先从农村起步，主要包括实行家庭联产承包经营责任制、实行政社分开、取消农产品统购统销制度、允许农民进城务工就业等，这些改革措施打开了城乡封闭的大门，促进了农村经济的发展，为调整城乡关系提供了保障。1978年12月13日，在中共十一届三中全会前的中央工作会议闭幕会上，邓小平指出：“在管理制度上，当前要特别注意加强责任制”。1979年9月28日，中共十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，提出要保障基层干部和农民因时因地制宜的自主权，发挥其主动性。1980年5月31日，邓小平在同中央负责工作人员谈话时高度肯定了“包产到户”，指出：“有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。我们总的方向是发展集体经济。实行包产到户的地方，经济的主体现在也还是生产队。这些地方将来会怎么样呢？可以肯定，只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。”1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，纪要明确指出：“目前实行的各种责任制……都是社会主义集体经济的生产责任制”。1983年10月12日，中共中央、国务院下发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，明确要求政社分开、建立乡政府的工作要与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行，大体上到1984年底以前完成。1985年1月1日，中共中央、国务院颁布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，取消了长达30多年的农副产品统购统销制度。上述一系列农村改革措施，推动“农村经济开始向专业化、商品化、现代化转变”。

　　（二）发展乡镇企业，开辟了乡村工业化的有效途径

　　随着家庭联产承包经营责任制的普遍实行，大批农业富余劳动力转移到了非农产业，乡镇企业成为吸纳农村富余劳动力的主要载体和渠道。1987年8月29日，邓小平在会见意大利共产党领导人约蒂和赞盖里的谈话中指出：“一搞改革和开放，一搞承包责任制，经营农业的人就减少了。剩下的人怎么办？十年的经验证明，只要调动基层和农民的积极性，发展多种经营，发展新型的乡镇企业，这个问题就能解决”。在这一思想指导下，1992年3月国务院批转的农业部《关于促进乡镇企业持续健康发展报告》、1993年11月国务院印发的《九十年代中国农业发展纲要》以及《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》等文件，都强调发展乡镇企业是繁荣农村经济、增加农民收入、转移农村剩余劳动力、促进农业现代化和国民经济发展的必由之路。1996年《中华人民共和国乡镇企业法》的颁布，明确了乡镇企业的法律地位，为促进乡镇企业的发展提供了法律保证，使乡镇企业的发展步入了法制化的轨道。在一系列方针政策的支持下，乡镇企业迅猛发展，取得了令人瞩目的成绩。正如邓小平所指出的：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。”1997年，乡镇企业实现增加值占国内生产总值的比重为27.7%，上缴国家税金占全国税收收入的20.4%；全国农村剩余劳动力转移到第二、第三产业的人数占农村劳动力总数的6.4%。乡镇企业的发展，改变了传统“农村—农业”和“城市—工业”的产业布局逻辑，出现了独特的“农村—工业”形态，开辟了中国城乡工业化共同发展的新纪元。

　　（三）建设小城镇，开辟了中国特色的城镇化道路

　　针对农村城镇化滞后的问题，党和政府不断探索具有中国特色的城镇化道路，形成了一系列推进中国乡村城镇化的理论、方针、政策，其中最重要的有两项：一项是1980年确立的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”方针；另一项则是后来推行的“小城镇大战略”。以中共十五届三中全会为标志，党和政府对城镇化的认识从过去的以大城市为主向小城镇为主转变，并把小城镇建设提高到“大战略”高度。1998年10月，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长”。此后，2000年6月，中共中央、国务院在《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中明确提出，小城镇建设和管理要按照社会主义市场经济的要求，“走出一条在政府引导下，主要通过市场机制建设小城镇的路子”。“小城镇大战略”使农村城镇化的地位和作用发生了重大变化，它不仅仅是农村、农业发展的问题，更是关系到国民经济和社会协调发展全局，成为协调城乡发展的突破口。在党和政府的推动下，我国城镇化发展进入了快车道。2002年，全国建制镇达19811个，城镇化率由1978年的17.92%迅速上升到39.09%。

　　经过20多年的改革实践，我国城镇化由过去的停滞徘徊向加速推进转变，呈现明显的阶段性特征：1979—1984年为第一阶段，以农村体制改革为动力，知识青年和下乡干部返城就业、城乡集贸市场开放、乡镇企业崛起等因素共同促进城镇化恢复发展，城镇化率由18.96%上升到23.01%，年均提高0.85个百分点，高于改革开放之前的任何一个时期。1985—1991年为第二阶段，以乡镇企业和城市改革为动力，促使城镇化稳步发展，农民在创造了“离土不离乡、进厂不进城”的农村工业化模式之后，又形成了“离土又离乡、进厂又进城”的小城镇化模式，城镇化率由23.71%上升到26.94%，年均提高0.56个百分点，稍低于前一阶段。1992—2001年为第三阶段，以小城镇发展、城市建设以及普遍建立经济开发区为动力，全面推进城镇化发展，城镇化率由27.46%上升到37.66%，年均提高1.1个百分点，大大高于前两个阶段。

　　随着城乡壁垒的松动，城乡二元结构矛盾得以缓解，主要表现在以下几个方面：一是人民生活水平大幅提高。从1979年到2001年，城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入分别增加了15.9倍和13.8倍。城乡居民家庭恩格尔系数不断降低，城镇家庭和农村家庭在1996年、2000年相继降低到50%以下，表明居民生活由温饱迈入小康。二是产业结构趋向均衡发展。从1979年到2001年，第一、第二、第三产业增加值占GDP比重从31.3∶47.1∶21.6变为14.4∶45.2∶40.5；第一产业就业占比从69.8%降至50%，第二产业就业占比则从17.6%上升到22.3%。三是“贸工农一体化”“产加销一条龙”的经营方式在农村迅速兴起。截至2002年底，全国各类农业产业化经营组织数量比1996年增加了近7倍，各类产业化经营组织带动农户占全国农户总数的30%，比1996年增加了20.5%。然而，在城镇化快速发展过程中，由于城乡之间的“虹吸效应”，“导致农村的土地、劳动力、资本等生产要素不断地被汲取，最终导致了乡村凋敝”。乡村凋敝的实质是农村生产要素向城镇单向流动，其根源为长期以来形成的城乡二元体制并没有从根本上消除。

　　这个阶段，在“以经济建设为中心”的指导下，农村改革走在前面并获得成功，由此推动了城市的“放权让利”改革，城乡关系进入相互推动改革、相互促进发展的时期。但是随着市场化改革的推进，一方面城乡二元结构逐步解构，另一方面城乡差距不断扩大，这就要求进一步改善城乡关系。

　　全面建设小康社会背景下的城市支持乡村阶段（2002—2012年）

　　2002年中共十六大至2012年中共十八大以前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，面对工业化、城镇化快速发展而农村发展相对滞后，导致“三农”问题日益突出的矛盾，党和政府以科学发展观为指导，提出了城乡统筹发展战略和建设社会主义新农村的战略举措，城乡关系实现了从农业支持工业、农村支持城市向工业反哺农业、城市支持乡村的历史性转变。

　　针对“三农”问题成为全面建设小康社会与构建和谐社会的难点问题，2002年11月8日，江泽民在中共十六大报告中首次提出统筹城乡发展的理念和目标，指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。在此基础上，中央高度重视解决“三农”问题，确立了“重中之重”的指导思想，即“把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面”。2003年10月14日，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了“五个统筹”的新要求，并把统筹城乡发展列为“五个统筹”的首位。2004年12月，中央经济工作会议强调：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”。这标志着工业反哺农业、城市支持农村成为处理城乡关系新的政策取向。统筹城乡发展战略，是党和政府由重视城市、兼顾农村向扶持农村、统筹发展的重大思想和政策转变。这也成为这一时期解决“三农”问题的新路径，反映了社会主义现代化建设的客观规律，体现了社会主义社会全面发展的战略构想。

　　2005年10月11日，中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出：“积极推进城乡统筹发展。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设”。2007年10月15日，中共十七大报告进一步阐述了社会主义新农村建设的战略部署，要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2008年10月12日，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次提出，要“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展”。2010年10月18日，中共十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出：“必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。”这充分说明中国共产党站在国民经济和社会发展全局的高度，提出统筹城乡经济社会发展，力图形成城乡经济社会发展一体化新格局。

　　中共十六大以来，党和政府把解决“三农”问题作为工作的重中之重，把建设社会主义新农村作为实施统筹城乡发展的现实载体，制定和实施了一系列强农惠农富农政策，“以工促农、以城带乡”成效显著，主要表现在以下几个方面：

　　一是中央财政持续加大对“三农”的投入。2003—2012年，中央财政“三农”投入累计约6万亿元，年均增幅超过20%。到2012年，以良种补贴、种粮农民直接补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴“四大补贴”为核心的农业补贴体系基本形成，以“新农合”“新农保”为核心的农村社会保障体系基本建立。此外，农业税全面取消、九年义务教育全面普及，这些政策措施也显著改善了城乡公共资源配置不均衡的问题。

　　二是农业现代物质技术装备水平不断改善。截至2012年底，农业机械总动力迈上了10亿千瓦台阶，是2002年的1.8倍，全国农业科技贡献率、耕种收综合机械贡献率、有效灌溉面积比例和灌溉水利用系数首次突破50%，谷物、肉类、籽棉、花生、茶叶、水果等农产品产量均位居世界第一。

　　三是人民生活质量大幅提高。2002—2012年，城镇恩格尔系数都在40%以下，农村也在2012年降低到40%以下，说明居民生活由小康型向相对富裕型转变。

　　四是城镇化率大幅提升。从2002年到2012年，城镇化率由39.09%上升到53.10%，年均提高1.4个百分点，是新中国成立以来增速最高的时期。

　　需要注意的是，此时城乡发展不平衡问题依然突出。1978—2001年，城镇居民家庭人均可支配收入是农村居民家庭人均纯收入的2.39倍，2002—2012年则扩大到3.23倍；城乡居民之间人均消费性支出差距扩大，由2002年的4196元扩大到2012年的10766元。这说明城乡生产要素流动不顺畅、公共资源配置不合理问题没有得到根除。

　　这个阶段，随着工业化进入中期和社会主义市场经济体制基本建立，实现城乡均衡发展问题突出，党和政府站在国民经济发展全局高度提出解决“三农”问题是工作的重中之重，中国的经济发展已经进入工业反哺农业、城市支持乡村的新阶段，从而确立了统筹城乡发展、建设社会主义新农村的战略，突破了“就三农论三农”的传统理念，创新和发展了马克思主义的城乡关系理论，为新时代破解城乡二元体制、实现城乡发展一体化和农业现代化，积累了实践经验，奠定了理论基础。

新时代背景下的城乡发展一体化阶段（2012年至今）

　　中共十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题”。以习近平同志为核心的党中央从全面建成小康社会的战略高度，提出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。这是党和政府从农民与现代化的战略高度提出的重要思想。以城乡发展一体化为主题，党和政府提出以供给侧结构性改革为主线，实施精准扶贫精准脱贫方略、乡村振兴战略，构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，全面开启了城乡发展一体化的新征程。

　　（一）城乡发展一体化的战略构想

　　以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”问题，创造性地提出并统筹实施精准扶贫精准脱贫方略、乡村振兴战略，推动农业农村现代化，是新时代中国特色社会主义思想的重大理论与实践创新。

　　1.精准扶贫精准脱贫方略

　　精准扶贫精准脱贫方略是打赢脱贫攻坚战、消除绝对贫困的指导思想和基本遵循。经过改革开放以来的大规模农村扶贫开发，我国农村扶贫工作取得了卓越成就。“不能丢下一个贫困群众”是中国共产党对人民做出的庄严承诺，帮助贫困农民和贫困地区迈向小康社会成为新时代国家扶贫工作的重点。2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，为我国打赢、打好脱贫攻坚战提供了一把“金钥匙”。为打赢脱贫攻坚战，以习近平同志为核心的党中央从全面建成小康社会要求出发，把农村扶贫开发纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，提出“六个精准”的根本要求、“五个一批”的脱贫措施以及解决“四个问题”的核心目标，构成了精准扶贫精准脱贫方略的基本内涵，是我国扶贫开发工作进入“啃硬骨头”和“攻坚拔寨”冲刺期的总攻方略。

　　精准扶贫精准脱贫方略是马克思主义城乡关系理论与中国脱贫攻坚实践相结合的重大创新，为解决贫困治理的世界难题贡献了中国智慧，丰富和发展了国际反贫困理论。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯称赞道：“精准减贫方略是帮助最贫困人口、实现2030年可持续发展议程宏伟目标的唯一途径……中国的经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴。”以精准扶贫精准脱贫方略为指导，中共中央、国务院先后颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等纲领性文件，对脱贫攻坚的总体思路、目标任务、实现路径进行了决策部署。中国成为全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家，为全球减贫事业做出了重大贡献。

　　2.乡村振兴战略

　　乡村振兴战略是新时代解决“三农”问题的总抓手。长期存在的城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，当前，我国发展不平衡不充分的问题在乡村尤为突出。2017年10月18日，习近平在中共十九大报告中明确提出了实施乡村振兴战略，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。乡村振兴战略把农村和城市共同置于城乡融合发展的背景下，从根本上改变了以往乡村发展从属于城市的发展模式，强调尊重“三农”的主体地位，明确了城乡融合发展的制度框架，为新时代解决城乡发展不均衡、农村发展不充分的问题，提供了具体精确的行动指南。这是党和政府把马克思主义城乡关系理论与新时代“三农”实践相结合的理论创新，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。

　　实施乡村振兴战略，要以农业供给侧结构性改革为主线，以农业农村优先发展为总方针，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。2018年1月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确了实施乡村振兴战略三个阶段性的目标任务：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。中共中央、国务院在2018年印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，以及2019年发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》又进一步明确了推进乡村振兴的治本之策。

　　（二）城乡发展一体化的关键在于消除城乡二元结构

　　中共十八大以来，破解城乡二元结构的关键性制度改革，如户籍制度、土地制度、城乡公共资源配置制度等取得实质性突破，为构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系做出了重大贡献。

　　1.户籍制度改革取得突破性进展

　　2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出要进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。创新人口管理，取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度、居住证制度等。这为稳步推进农业转移人口市民化提供了制度保障。随着户籍制度改革各项政策措施落地见效，截至2020年底，14亿人实现户口性质城乡统一，1.1亿流动人口领到居住证，1.2亿农业转移人口落户城镇，户籍人口城镇化率达到45.4%，户籍制度改革目标任务圆满完成。

　　2.城乡统一的建设用地市场加快建立

　　2012年以来，农村承包土地、宅基地、集体经营性建设用地改革均取得重大进展，促进了城乡统一的建设用地市场建设。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出，深化农村土地制度改革，建立农村土地所有权、承包权、经营权分置制度，着力推进农业现代化，这是继家庭联产承包责任制后农村改革的重大制度创新。2021年1月，中共中央、国务院下发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，提出探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。农村土地“三权分置”、农村集体经营性建设用地改革，促进了农民财产性收入的增加，从2012年到2020年，农村居民人均财产性收入从249.1元增至418.8元，后者是前者的1.68倍；农业机械总动力从2012年的10.3亿千瓦增至2020年的10.6亿千瓦，这为乡村振兴和农业农村现代化建设注入了新动能。

　　3.城乡一体的公共资源配置机制逐步建立

　　2012年以来，党和政府坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，城乡基本公共服务均等化快速推进。2014年2月，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，提出到2020年前全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。2015年11月，国务院下发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，要求统筹设计城乡一体化的义务教育经费保障机制，重点向农村义务教育倾斜，向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜，促进城乡义务教育均衡发展。2016年1月，《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》提出，要建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。截至2020年底，城乡居民基本医疗保险参保人数达13.61亿人，基本养老保险覆盖9.99亿人，失业保险、工伤保险参保人数分别为2.17亿人、2.68亿人。

　　一系列健全城乡发展一体化体制机制的改革措施，促进了城乡要素自由流动和公共资源合理配置，城乡发展差距显著缩小，人民生活水平全面提升。城乡居民人均可支配收入比从2012年的3.1倍降至2020年的2.56倍。居民消费结构由富裕型向富足型转变，城镇、农村居民恩格尔系数分别从2012年的36.2%、39.3%降至2020年的29.2%、32.7%。脱贫攻坚任务圆满完成。

　　中共十八大以来，党和政府站在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略高度，在新发展理念的指导下，提出了精准扶贫精准脱贫方略、乡村振兴战略，城乡二元体制改革取得了历史性突破，并在基本实现工业化的基础上，在经济发展由高速度转为高质量发展的背景下，保证了国家粮食安全和实现农业现代化成为“三新一高”（新发展理念、新发展阶段、新发展格局和高质量发展）的重要内容，城乡发展一体化和共同富裕成为新时代城乡关系的显著特点。

　　综上所述，在不同历史时期、不同发展阶段，党和政府结合实际，不断增强对我国城乡关系的认识，并适时调整政策，推动了城乡关系融合发展。经过70余年的实践，党和政府在认识、处理城乡关系方面积累了宝贵的经验，包括始终坚持以人民为中心的执政理念、坚持与时俱进的马克思主义世界观和方法论、坚持把握好政府与市场的关系等。总之，党和政府领导人民成功走出了一条从城乡二元到城乡发展一体化的道路，这是党和政府探索中国式现代化道路的理论创新和实践探索，更是破解城乡二元体制、促进城乡融合和全面建成社会主义现代化强国的战略选择，丰富和发展了马克思主义城乡关系理论，为世界其他国家和地区处理城乡关系提供了中国方案、贡献了中国智慧。

　　［作者简介］郭旭红，经济学博士，副教授，中国矿业大学（北京）马克思主义学院，100083；武力，研究员，当代中国研究所，100009。

　　本文发表在《当代中国史研究》2022年第3期，注释从略，引用请参考原文。