新中国成立初期，各界人民代表会议作为民主建政的初步探索，是新政权与群众进行互动的主要路径和方式，在稳定政权、安抚民心方面发挥了不可替代的作用。对此，目前学界进行了有益探讨，但大都聚焦于各届人民代表会议的产生、组织、性质、运行阶段、制度设计及历史贡献等宏观层面的静态考察，（代表性成果如萧树祥：《论建国初期各界人民代表会议的历史作用》，《中共党史研究》1992年第1期；李格：《论“人民代表会议”制度》，《中共党史研究》2010年第10期；孙泽学：《毛泽东对民主建政的制度设计与指导——以各界人民代表会议为例》，《党的文献》2015年第1期；等等。）而对具体践行则甚少关注。鉴于此，本文以各界人民代表会议在广东省的践行为考察对象，试图再现各界人民代表会议在广东省发展的过程及影响，这不仅有助于了解新中国成立初期广东地区的社会变迁，而且可以为民主政治建设提供借鉴和经验。　

　　一、普 遍 推 行　

　　1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）规定：“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权”。［1］11月25日，中共华南分局响应中央号召，向中央并华中局报告：“广州市第一次人民代表会议，定于本月二十七日召开”，同时请示会议的任务及代表的名额、产生等问题。随后，中共中央同意了华南分局的请示。［2］在中央的指导与广东省各方的努力下，广州市第一届各界人民代表会议于11月27日召开。这次会议历时5天，收到提案321件，出席代表368名，标志着广东省人民民主生活的开始。然而，由于前期宣传不到位，此后各界人民代表会议也仅在少数县区展开。1950年3月8日，广东省人民政府发布《迅速召开市县代表会议》，指示各市县迅速召开各界人民代表会议，且规定要固定按期召开，所有未开过该项会议的市县争取在3月底以前召开一次。［3］　

　　此后，广东省大部分地区召开了各界人民代表会议。据广东省民政厅报告，截至1950年5月底，“全省一百零一市、县，除海南岛十六县最近才全部解放。其余八十五市县中，汕头、湛江两市以及其他六十四个县分别在三四五月份开过。”尚未召开的19个县有些是由于剿匪或者环境动荡，然而主要还是由于部分干部从思想上没有重视而导致会议的延期。［4］11月23日，广东省人民政府在《关于目前各地召开人代农代会议的指示》中提到，“到十月底，已有八十七市县先后召开”，“区乡的农代及城镇的人代会亦已普遍召开两、三次，”［5］值得注意的是，部分县市曾召开多次各界人民代表会议，如《广东省第一届各界人民代表会议协商委员会工作报告》总结指出：1950年召开过四届各界人民代表会议的有1个县，召开过三届会议的有24个县、2个市，召开过两届会议的有11个县，召开过一届会议的有9个县、2个市。［6］由此可见，各界人民代表会议在广东省基本普及。　

　　此阶段，会议代表的构成广泛，显现了浓厚的民主色彩。如海口市（时属广东省）的代表，一部分由市军事管制委员会和市人民政府事前与各界人民中的先进人士磋商，并由筹委会多方调查了解，最后由市人民政府聘请；另一部分由各界人民民主讨论、推选出来，其中包含各民主党派、人民解放军、工人、农民、学生、青年、妇女、文化界、教育界、工业界、商业界、自由职业者、地区、宗教、开明士绅和人民政府的代表，共227名。［7］可见，海口市代表的产生不但引入了民主讨论的程序，同时代表的构成兼顾了各方面，尤其是吸纳了农民、妇女以及宗教界人士担任代表，这充分体现了代表构成的广泛性与会议的包容性。此外，这一时期的各界人民代表会议以工农代表为主，1950年6月23日，广东省民政厅根据32个市县和6个镇的材料分析了各阶层代表的比例，“民主人士、自由职业者、华侨共占23.2%，而工农所占比例49.3%，加上机关部队代表占12.5%，占代表总数的61.8%”。［4］之后，随着民主程度的不断提高，各阶层代表比例逐渐平衡。　

　　各界人民代表会议所提提案基本能够涵盖民主改革、公安司法、财政经济、民政工作、市政建设、农业生产等各项工作。如广州市第二届各界人民代表会议的提案组成：工业生产17件，商业贸易3件，金融物价9件，税收海关12件，农业生产15件，市政建设37件，治安防空9件，文化教育26件。（广州市第二届各界人民代表会议筹备委员会秘书处编：《广州市第二届各界人民代表会议提案》第4辑，1950年4月，第1页。）各界人民代表会议的提案种类表明，会议能够倾听来自各地区、各方面的声音，兼顾到各地区、各方面的利益；同时也表明来自各地区、各方面的代表能够比较畅通的表达各自的意愿。　

　　另外，各地区制定的会议中心议题明确且符合实际。如一般城镇的各界人民代表会议主要以储粮备荒、恢复生产、繁荣市场、加强治安等为中心议题；农村地区主要以恢复生产，生产度荒，完成公粮、公债、税收等任务为中心；还有一些地区结合本地的特殊情况提出中心议题，如兴宁镇是一个主要依靠手工业发展致富的城镇，因此其中心议题是围绕如何处理好劳资关系开展。［4］　

　　但是，这一时期的会议也存在一些问题，正如1951年1月，广东省政府在下发的《通报北江专区对仁化县二届各界人民代表会议总结的批复》中批评指出，会议包罗万象，无所不谈，没有根据上级指示，抓当前工作进行深入讨论；很多县没有布置传达任务，使得政府决议仅仅停留在代表中间，不能在群众中起作用。［8］　

　　二、从上至下走向制度化　  　

　　1950 ~ 1952年，广东省各界人民代表会议完成了从上至下的制度化建设，但该过程并非一蹴而就。根据1949年12月2日中央人民政府委员会第四次会议通过的《市、县、省各界人民代表会议组织通则》，各界人民代表会议每三个月召开一次，［9］然而广东省并未达到此标准。1951年8月27日，中央人民政府内务部通报批评广东、广西、湖南三省均有部分县未召开各界人民代表会议，其中广东省96个县中有45个县未召开会议。［10］同时，中央要求未召开会议的地区做出检查，并责令迅速召开县各界人民代表会议，对此，广东省人民政府迅速进行了检查，《广东政报》转载了1951年8月30日《人民日报》的社论《纠正县人民代表会议工作中的几个思想偏向》，希望各市县能够重视各界人民代表会议，并如期召开各界人民代表会议。［11］此后，又于9月14日发布了《关于本省各市县一九五一年八个月来各界人民代表会议召开情况的通报》，督促所有县区务必按时召开会议，且保证人民代表会议的召开成为一种固定制度。［12］通报发出后，2个月间有21个县召开了各界人民代表会议。　

　　此后，各界人民代表会议的召开情况趋于好转。1952年12月20日，广东省第二届协商委员会第四次全体会议通过了《广东省各市县一九五二年召开人民代表会议工作总结与今冬明春民主建政工作计划》，指出自1951年11月至1952年10月，各市县召开各界人民代表会议在推动工作、发扬民主等方面比前一时期有很大进步，共有5个市、93个县召开过153次各界人民代表会议，其中召开过3次会议的有8个县，召开过2次会议的有2个市、35个县，召开过1次会议的有3个市、50个县。全省尤以海南、高雷两个地区开得较好。［13］　

　　在中央和地方政府的督促下，广大干部和群众普遍认识到各界人民代表会议的重大意义与作用。通过代表们在会内会外的活动，一方面，“可以把各阶层人民的意见集中起来，使人民政府能够更清楚地了解社会生活的各方面以及目前存在着的问题，更准确地规定施政方针和重要措施；同时，又可以把政府的施政情况和政策法令传达到各阶层人民中去，取得群众的拥护，成为人民群众自己的行动纲领，吸引广大人民来积极地参加城市的各项建设工作。另一方面，经过各界代表会议，通过各界代表的讨论和工作，又可使各阶层人民由其本身利益出发的不同主张、要求和意见，得到充分的申述和沟通的机会”，“凡是召开了各界人民代表会议并且真正开得成功的地方……政府和人民之间的联系也更加密切了”，［14］为召开人民代表大会准备了条件。1950年10月，广东省第一届人民代表会议召开，1951年9月，广东省第二届人民代表会议召开，此外，区、乡人民代表会议也陆续按时开展。　

　　为了开好基层会议，1950年12月，《广东政报》转载了政务院第62次政务会议通过的《区人民代表会议组织通则》［15］、《乡（行政村）人民代表会议组织通则》［16］，为召开区、乡人民代表会议提供了依据；接着又转发了《人民日报》的社论《开好区、乡人民代表会议》，强调“区乡是人民政权的基础组织，只有把这一级的各界人民代表会议开好，我们才能贯彻这种制度，并且深入到人民群众中去充分发扬民主”。［17］从省规模性会议的召开到区乡基层民主政权的建设，说明广东省各界人民代表会议开始走向制度化。　

　　此时，各界人民代表会议能够充分发扬民主，并逐步代行人民代表大会职权。会议注重民主讨论及批评与自我批评，例如丰顺县第七届人民代表会议代行人民代表大会职权；县政府工作报告在会前发到区乡，让群众和代表讨论、修改，在区乡代表会议上开展批评与自我批评；提出批评、检举、申诉、控告、建议、要求、询问、表扬等提案共4000余件。有的代表说：“这次选举了县长，批评了干部，还提出了处分意见，真正当了家作了主”；有的干部说：“这次才真正当了长工，今后要好好地为人民服务”。［13］这种在会议当中引入批评与自我批评的办法，使民主风气进一步得到发扬。　

　　与此同时，会议注重发挥人民团体的作用。根据省第一届各界人民代表会议《人民团体小组讨论会记录》显示，人民团体为各界人民代表会议的正常运作积极建言献策，使各界人民代表会议的民主性进一步凸显。这是各级人民代表会议日渐成熟与完善的一个标志。［18］但是，也有部分市县发扬民主不够，主要表现在报告时间长、讨论时间少，如曲江县的人民代表会议会期三天，只有三个报告，没有群众讨论。在选举方面，有的地区选举方法过于烦琐，如丰顺县的代表资格除组织通则规定的以外还有附加条件。同时也存在着“代行职权条件已经具备而延不代行”等问题，其原因主要是一些干部和群众从思想上缺乏对会议的重视；部分人民群众的民主觉悟较低，忽视了本该属于自己的人民民主权力。［13］　

　　值得注意的是，协商委员会在此期间发挥了重要作用。此前，由于协商委员会的工作没有得到应有的重视，且未能充分依靠群众，高度发扬协商民主，因此，这一时期协商委员会尤其注重保持同群众的联系。如《广东省各界人民代表会议协商委员会工作报告》总结到，自1951年9月省第二届协商委员成立一年来，与76个县市常务（协商）委员会保持联络，占全省县市的73.27%。此外，协商委员会注重发动群众，及时从群众中获取建议和意见。如博罗县民政科负责人说：“省协商委员会处理人民的意见很认真，答复我们的信件很快，这样不但表现了他们的负责精神，而且给予我们很大的教育、启发”。协商委员会还积极组织代表进行会议传达工作，使人民及时了解国家政策。例如，“信宜县常委会将全体代表分区组成代表团，乡组成代表小组，布置工作，定出汇报制度；然后普遍分头落村，召开大小会议，向群众传达大会决议，协助政府解释政策法令。”对此，群众反映通过代表才真正了解我们的政府是为人民服务的政府。［19］　

　　这一阶段，政府工作的重点是在城市进行民主改革，在农村进行土地改革。1952年8月24日，朱光代表中共广州市委员会向广州市第四届第二次各界人民代表会议提出“全市人民团结起来，为贯彻民主改革而斗争的建议”，并且提出了贯彻民主改革的具体方案。［20］在各界人民代表会议的推动之下，民主改革在广东省各个城市和工矿企业陆续开展起来。通过民主改革，全省彻底打垮了封建残余势力，提高了职工的阶级觉悟，促进了生产的发展。　

　　在农村进行土地改革的过程中，各界人民代表会议积极协助华南分局和省人民政府的工作，如省第一届各界人民代表会议上副主席方方做了关于广东省土地改革问题的报告；副主席李章达做了关于减租运动的报告。［21］会议提案也多是围绕土地改革问题，同时协商委员会积极组织宣传工作，协助处理城乡关系，至1953年4月，全省除5个少数民族县和连南少数民族地区暂不进行土地改革外，全部完成了土地改革。［22］　

　　三、向人民代表大会过渡　

　　1953 ~ 1954年，广东省各界人民代表会议向人民代表大会过渡。《共同纲领》规定：“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会。”［1］广东省各地普遍开展了普选运动，运动可以分为三个阶段。第一阶段：组织下乡之前，以县为单位集训乡村干部和学习选举法；第二阶段：酝酿和讨论候选人名单，同时解决山林水利纠纷，动员和组织群众进行生产；第三阶段：召开选举大会，选出代表，并召开第一届乡人民选举代表大会，讨论本地区与改革事宜。［23］各地区纷纷响应普选号召，如粤东区党委于9月中旬首先于潮安、澄海、揭阳、潮阳、普宁、惠阳、兴宁7个县进行试点，培养干部。［24］同时，广东省选举委员会拟定了本省有关普选问题的若干规定，其中包括省市县人民代表大会的代表名额、少数民族普选问题以及选区划分、选民登记和选举结果等问题，［25］为广东地区普选工作的开展提供了政策法令保证。此外，广州市妇女工作委员会协助印发发动人民参加普选运动的资料，使人民群众进一步明确了普选的意义和性质。［26］　

　　在普选中，广东省选民大都重视选举，能够自觉主动参加选举。据悉，全省参加选举的人数达到选民总数的86.71%。同时，各地选民发挥了当家做主的精神，认真、慎重地选出了能联系群众、为群众所爱戴、社会主义觉悟较高的先进人物和有代表性的人物290153名，从而巩固和加强了基层政权组织。［27］据对台山、清远、番禺、紫金等28个县的统计，原有骨干21752人，当选19819人，占原有骨干的91.11%，大批优秀党员干部当选。［28］普选运动的成功开展，为向人民代表大会过渡积累了经验、提供了条件；同时也反映出这一阶段的各界人民代表会议已经趋于成熟，并且即将完成自己的历史使命，迎接人民代表大会的召开。　

　　另外，妇女的普选权益逐渐受到重视和尊重。如1954年2月25日，广州市妇女工作委员会在《普选运动第一阶段工作报告》中指出：“在整个普选运动中，我们对妇女工作的要求是，发动最高数字女选民参加普选”，“认真从思想上发动妇女群众，树立当家做主的精神”，“中区宝华街代表何伟韶说：我有五个孩子，过去怕参加街坊工作家务没人理，对普选认识不够，但今天认识了普选是妇女的大事，旧社会我们妇女没有权，被人看不起，现在我们也有选举权，我要安排好家务参加普选”。［26］对妇女权益的重视以及妇女参选积极性的提高显示出广东地区的民主进程迈上了一个新台阶。　

　　当然，在贯彻普选的过程中也碰到了很多问题。如在选举过程中，由于对普选的认识不足，部分干部认为普选就是大换班，选举积极性不足；部分群众担心普选开会多而耽误生产等。［29］针对这些问题，广东省政府加强了对干部群众的宣传教育，派宣传队到基层宣传、培训，使人民群众和干部理解普选的性质和意义，从而增强了选举积极性，消除了顾虑与猜疑，使普选工作能够较好的开展。　

　　普选运动的普遍开展为人民代表大会的召开做了充分的准备。各界人民代表会议在总结经验教训的基础上日趋成熟与规范。到1954年3月底，广东省各市县共召开各界人民代表会议710次，各乡普遍召开了农民代表会议。此外，全省计有1个专区级的自治区及8个县的人民代表会议代行了人民代表大会职权，大部分乡农民代表会议代行了乡人民代表大会职权。［27］“广东省的基层选举于一九五四年五月底全部胜利结束，全省八个省辖市和九十八个县先后召开了各级人民代表大会，选出了广东省第一届人民代表大会的代表五百四十四名，军队单位依照选举法选举出来的代表六十名”，“广东省人民政府决定于一九五四年八月一日召开广东省第一届第一次人民代表大会会议”。［30］1954年6月14日，《广东省人民政府关于召开广东省第一届人民代表大会的决定》颁布，标志着广东省人民政治生活新阶段的开始。［31］　

　　四、结语　

　　各界人民代表会议在广东省的践行是对民主建政的探索，也是广东地区人民当家做主的开始。各界人民代表会议的普遍召开对于新中国成立初期广东地区政权的稳定、经济的恢复、人民群众社会主义觉悟的提高做出了巨大贡献，更重要的是，各届人民代表会议为向人民代表大会过渡奠定了基础。　

　　第一，各界人民代表会议的召开巩固和加强了人民民主专政。它采用各界人民代表会议的组织形式，坚持人民民主，尤其是普选的开展充分调动了人民的政治参与积极性。通过各界人民代表会议，广东省组建了民主政府，建立了真正的人民政权。在此过程中，民主思想得到广泛传播。广东省进行的各项社会改革以及在经济、文化等方面采取的各项重大措施，都经过各界人民代表会议的讨论。会议充分发挥了人民当家做主的精神，动员广大人民参与建设。如剿匪和发展生产是新中国成立初期广东地区的两大中心任务，各界人民代表会议围绕中心任务广泛开展了清匪反霸、退租退押、发展生产、巩固人民民主专政等一系列工作。　

　　此外，各界人民代表会议广泛宣传了党在过渡时期的总路线，［32］在推动以互助合作为中心的农业生产运动方面做出了巨大贡献，如“召开以生产合作社或重点常年互助组为中心吸收其他互助组的骨干参加县、区、单元、乡等各级互助合作代表会议”［33］，使他们从实践中取得互助合作的经验，并且总结教训，从而克服困难。通过各界人民代表会议，广东地区巩固了工农联盟和人民民主专政，为人民代表大会的召开奠定了阶级基础。　

　　第二，各界人民代表会议的召开巩固了人民民主统一战线。各界人民代表会议的代表来源广泛，兼顾各行、各业、各界。代表中不但有工人、农民、机关干部等，而且还有宗教界和文艺界人士以及华侨、烈士家属等，这充分体现了各界人民代表会议中坚固而广泛的群众基础。　

　　除了注意保持代表来源的广泛性，各界人民代表会议在巩固统一战线的过程中，特别注意处理好同少数民族的关系及对华侨的政策问题，加强了各民族间和民族内部的团结，使各民族人民积极参加到社会主义建设的各项事业上来。通过代表会议的召开与宣传，广东地区建立了海南黎族苗族自治区和连南瑶族自治区，并在民族自治地区建立了区、乡代表会议，使少数民族地区的人民能够行使当家做主的权利。　

　　第三，各界人民代表会议为人民代表大会的召开积累了宝贵的经验。针对前期由于宣传不到位导致会议进展不顺利的问题，在召开人民代表大会过程中特别重视会议的宣传，使人民群众充分认识到参加会议的重要性。除此之外，代表来源广泛，基本能够涵盖各行业、各阶层、各方面；会议围绕当时社会的中心工作来进行等做法为我们提供了宝贵的经验。但是，作为过渡形式的各界人民代表会议也存在一些问题，如会议代表是通过推选、协商、委任等方式产生，比真正的普选民主程度低，另外，选出来的代表也仅是各行、各业、各界的代表，强调的是团体利益的代表，相比通过民主选举选出来的人民群众的代表，代表性较弱。　

　　尽管各界人民代表会议存在某些问题，但是我们不能否定它的历史功绩。作为过渡形式存在的各界人民代表会议顺利地完成了历史使命，是中国共产党历史上一次比较成熟的民主实践。　

　　［ 参 引 文 献 ］　

　　[1]《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第5页。　

　　[2]《中共中央关于召开各界人民代表会议给华南分局等的电报》，《党的文献》2009年第4期。　

　　[3]《迅速召开市县代表会议》，《广东政报》1950年第1期。　

　　[4]《广东省各市、县各界人民代表会议总结（1950年6月23日）》，广东省档案馆：204-1-156-027。　

　　[5]《关于目前各地召开人代农代会议的指示》，《广东政报》1950年第1期。　

　　[6]《广东省第一届各界人民代表会议协商委员会工作报告（1951年9月6日）》，广东省档案馆：236-2-3-12。　

　　[7]《海口市志》第2册，方志出版社2004年版，第1336页。　

　　[8]《通报北江专区对仁化县二届各界人民代表会议总结的批复（1951年1月29日）》，广东省档案馆：235-1-70-201。　

　　[9]《市、县、省各界人民代表会议及政务院各机关组织通则 市各界人民代表会议组织通则》，《人民日报》1949年12月5日。　

　　[10]《关于广东、广西、湖南三省部分县未按期召开县各界人民代表会议希检查报部的通报》，《广东政报》1951年第4期。　

　　[11]《纠正县人民代表会议中的几个思想偏向》，《广东政报》1951年第4期。　

　　[12]《关于本省各市县一九五一年八个月来各界人民代表会议召开情况的通报》，《广东政报》1951年第4期。　

　　[13]《广东省各市县一九五二年召开人民代表会议工作总结与今冬明春民主建政工作计划》，《广东政报》1952年第15期。　

　　[14]《迅速召开各界人民代表会议》，《人民日报》1949年9月17日。　

　　[15]《区人民代表会议组织通则》，《广东政报》1950年第2期。　

　　[16]《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，《广东政报》1950年第2期。　

　　[17]《开好区、乡人民代表会议》，《广东政报》1950年第2期。　

　　[18]《人民团体小组讨论会记录（1950年10月4日）》，广东省档案馆：243-1-2-202。　

　　[19]《广东省各界人民代表会议协商委员会工作报告》，《广东政报》1952年第15期。　

　　[20]《如何贯彻民主改革》，《广东政报》1951年第4期。　

　　[21]《广东省志·政权志》，广东人民出版社2003年版，第52页。　

　　[22]《广东省志·政治纪要》，广东人民出版社2004年版，第158~164页。　

　　[23]文敏生：《关于广东普选运动的报告（初稿）》，1953年10月29日，广东省档案馆：243-1-23。　

　　[24]粤东区党委：《报告普选试点计划（1953年9月7日）》，广东省档案馆：204-1-315-096。　

　　[25]《广东省关于普选若干问题的规定（第一次修正草案）》，1953年8月25日，广东省档案馆：249-1-10。　

　　[26]《普选运动第一阶段工作报告（1954年2月25日）》，广东省档案馆：233-2-57。　

　　[27]《省人民政府四年来工作报告（1954年8月）》，广东省档案馆：235-1-6。　

　　[28]《广东省基层选举工作总结（1954年）》，广东省档案馆：249-1-10。　

　　[29]《广东省基层选举中青年工作的综合情况（1954年6月26日）》，广东省档案馆：232-2-83。　

　　[30]《广东省第一届第一次人民代表大会会议筹备工作报告（1954年7月31日）》，广东省档案馆：235-1-6。　

　　[31]《广东省人民政府关于召开广东省第一届人民代表大会的决定》，《广东政报》1954年第8期。　

　　[32]《关于春耕前召开各界人民代表会议的通知（1954年1月16日）》，广东省档案馆：235-1-119-15。　

　　[33]《动用召开互助合作代表会议的办法来领导互助合作运动》，《广东政报》1954年第4期。　

　　［作者简介］李丹，硕士研究生，华南师范大学政治与行政学院，510631。