［作者简介］徐行，史学博士，教授，南开大学周恩来政府管理学院，300071。石奎，博士研究生，南开大学周恩来政府管理学院，300071；副教授，桂林电子科技大学公共事务学院，541004。［摘要］新中国成立初期，由于多年战乱、通货膨胀、经济萧条等原因造成了严重的城市失业问题，影响了新生人民政权的巩固和国计民生的发展。党和政府有针对性地制定了一系列解决城市失业问题的政策，并采取了行之有效的措施，如建立主管机构、及时登记、号召全民救济和大力促进就业等，在较短时间内基本解决了城市失业问题，保证了人民生活的稳定，促进了国民经济恢复工作的顺利进行。这些政策呈现出以人为本、应急措施与长效政策相结合、力求标本兼治等特点，取得了良好的效果并产生了深远影响。

　　新中国成立初期，失业问题严峻，进而带来了一系列社会问题，在中共中央领导下，各级政府采取了多种促进就业的措施，在短期内迅速缓解了失业状况，使大量失业人员实现了就业。本文主要研究当时城市失业的状况、党和政府对治理城市失业问题的总体思考、制定的各种政策措施，并分析这些政策措施的特点及其治理城市失业问题取得的成效和产生的影响。

　　一、城市失业的严峻现实与中央的思考

　　新中国成立伊始，百废待兴、百业待举，其中如何处理新增的大批城市失业人员是一个亟待解决的问题。城市失业人员主要包括工人、商人、知识分子、国民党政权遗留下来的旧公职人员、流入城市的农村剩余劳动力、无业流民以及原来为官僚服务的雇工等。1949～1952年，城镇失业人数分别为474.2万、437.6万、400.6万和376.6万人，1949年和1952年的失业率分别为23.6%和13.2%。［1］

　　失业较为严重的有北京、天津、上海、武汉、广州、南京等城市，这些城市具有重要的政治地位和经济地位，能否保持这些城市的经济稳定和社会秩序安定，关系到新生的人民政权能否巩固。1950年初，北京有失业工人和知识分子10197人，其他失业待救济的贫民（无业或赤贫）6802户、18957人。［2］仅1950年4月，上海市失业的人数就达到161937人，至5月中旬增加至196292人，加上半失业工人共有258836人。［3］据武汉地方志编纂委员会1950年的统计，武汉市失业工人为63883人，占总人口的4.12%。［4］截至1950年12月底，广州市登记的失业工人总数为31494人。［5］1950年7月至1951年7月，天津市失业工人救济委员会共登记失业知识分子1659人。［6］在南京，失业人口超过全市人口的1/4。［7］失业人员日渐增多导致产生一系列的严重后果：一些失业人员无家可归，社会治安混乱；一部分人由于缺少基本的生活保障，对新政权不信任，不利于中央政府稳定民心和稳固新生政权。城市失业问题成为政府亟待解决的问题。

　　新中国第一代中央领导集体就城市失业产生的原因、解决失业问题的重要性和步骤等问题进行了认真的思考。

　　对于城市失业产生的原因，周恩来曾指出，造成失业首先是由于当时城市与乡村的经济不协调，加上帝国主义的封锁，其次是接收官僚资本企业，冗员很多，最后是国民党统治区农村的极大破产，没办法给城市工业提供原料，生产降低导致人员失业。［8］1950年6月，毛泽东从宏观角度分析指出：“帝国主义和国民党反动派的长期统治，造成了社会经济的不正常状态，造成了广大的失业群。革命胜利以后，整个旧的社会经济结构在各种不同的程度上正在重新改组，失业人员又有增多。”［9］新中国成立初期出现的失业问题实际上是暂时性和结构性的失业，是战争、政权更迭、经济体制调整转变和社会转型之中的失业。

　　关于解决失业问题的重要性，中共中央指出：“如果我们不能稳定工人群众的情绪，争取工人群众对我们的坚决无保留地拥护，将会造成我们在城市工作中的重大困难。甚至可以动摇到城市中人民政权的基础”。［10］6月6日，毛泽东在七届三中全会的报告中指出，“必须认真地进行对于失业工人和失业知识分子的救济工作，有步骤地帮助失业者就业”，强调救济失业工人是当时的一项中心工作，“这是一件大事”，并将失业问题与剿灭土匪、解决土地问题、合理调整工商业作为获得有计划地进行经济建设的条件。［9］（pp.71，70）

　　为了解决失业问题，1949年12月，周恩来提出：“今天的主要问题，是先做到不失业、不饥饿。”［11］失业问题的解决不能一蹴而就，必须循序渐进，《中央人民政府政务院关于劳动就业问题的决定》指出：“必须根据国家建设的需要，从全局设想、从实际出发、从长远打算着眼、从当前要办能办的事着手，才能逐步做到消灭失业”。［12］《人民日报》发表的社论也明确指出：“要实现全面的劳动就业，必须经过较长时期的努力，任何急躁的情绪和不合实际的办法也是错误的”。［13］

　　二、中央解决城市失业问题的政策及措施

　　新中国成立之初，党和政府解决失业问题的总体思路是：在中共中央领导下，由中央人民政府统一负责，发挥地方党政机关的积极性，采取各部门联手治理的方式进行。先通过临时救济，短期内缓解严重的失业形势，避免社会动荡，然后进行长期引导，通过发展经济、调整完善经济结构、加强管理和培训以促进就业，并对主管失业问题的专设机构以及相关各级组织的责任义务进行规范，通过有效的组织实现减少失业的最终目标。为解决城市失业问题，中央和各级政府主要采取了以下措施：

　　（一）新设管理机构，建立登记制度

　　为统一领导失业人员的救济和就业工作，各级政府陆续成立了失业工人救济委员会和劳动介绍所等机构。1950年5月，中央人民政府劳动部颁布了《市劳动介绍所组织通则》，规定各市劳动局为办理失业工人的登记及职业介绍事宜，应设置劳动介绍所；各大城市有必要时，得在适当市区设立劳动介绍所。［14］1950年6月，政务院批准的《救济失业工人暂行办法》规定：“凡举办失业工人救济的城市，应在市人民政府下设立失业工人救济委员会，计划并指导一切救济事宜”，明确指出失业工人救济委员会是失业工人救济的主管机构，其下设立失业工人救济处为执行救济工作的机构，由办公室、登记科、工赈科、救济科、辅导科组成，负责办理有关救济工作的一切日常行政事项。［15］

　　管理机构成立后，随即建立起登记制度，开展对失业人员的登记和统计工作。《救济失业工人暂行办法》中明确了失业工人的登记办法，对属于救济范围内的失业人员进行登记，但已还乡生产或已找到其他职业者不予登记。［15］1950年7月，政务院发布的《关于救济失业教师与处理学生失学问题的指示》中要求对失业知识分子进行登记。1952年2月29日，周恩来强调：“失业现象在中国不会一下子消灭，劳动力的调配和登记是项长期工作”［16］。关于登记人员的范围，“现在不只是登记一部分，而是在城市中进行全部登记”［8］（p.108），同时中央政府要求简化登记手续，“登记后即应按照自愿参加的救济种类，分别编组迅速处理。拖延处理，便会使失业工人发生不满”。［17］1952年8月27日，《中央人民政府政务院劳动就业委员会关于失业人员统一登记办法》［18］出台，成为此后失业登记工作的统一标准。

　　在管理机构和登记制度逐渐建立的基础之上，各地失业登记工作有条不紊地展开。例如，从1951年12月1日到1952年10月31日，上海市处理失业知识分子委员会共登记失业知识分子34134人。［19］天津市不仅根据文化程度、有无技术等统计失业工人的具体情况，还对得到救济和已经就业的人员进行了登记。［6］

　　（二）积极开展失业救济，迅速稳定社会和民心

　　对于失业的大批工人，中央政府决定立即采取措施进行失业救济。1950年9月9日，毛泽东批示李立三：“请考虑发一通知，叫各地调查解放前失业工人究有多少，以便考虑包括这批失业工人的救济问题。”［17］1950～1951年间，政务院颁布了一系列指示，如《政务院关于救济失业工人的指示》、《政务院关于救济失业教师与处理学生失学问题的指示》等，对于救济工作的责任机构、管理人员相应的职责、救济资金的来源、救济对象的范围、救济方式等做出了详细、具体的规定，有效避免了大量失业人员因生存困难而造成的社会问题。

　　各级政府通过成立赈济机构、举办工赈工程、组建生产自救工厂、开展专业训练和鼓励回乡生产等方式积极开展救济工作。对于救济区域和救济对象，根据实际情况区别对待，先对不救济便无法生活的失业工人展开救济，对能勉强维持生活者暂不救济。对于救济范围，“原则上暂以原在各国营、私营的工商企业与码头运输事业中工作的工人和职员以及从事文化艺术教育事业的工作人员，在解放以后失业，现在尚无工作或其他收入者为限。”［15］救济以“以工代赈”为主，同时采取生产自救、转业训练、帮助回乡生产及发放救济金等办法，并划分工作重点，对上海、南京、武汉、广州、重庆这五个城市重点救济。此外，中央针对不同的失业对象采取了不同的救济方法，如中央政府对失业教师和知识分子的救济，强调尽力维持公立学校和私立学校的运转，对实在无法维持的私立学校由政府给予适当经费补助，尽可能兴办中小学师资训练班，吸收失业的中小学教师，并加以政治和业务教育。

　　（三）制定、发布了促进就业的多项指示和具体措施

　　新中国成立初期，为尽快解决城市失业问题，中央制定了多项具体措施，发布了一系列指示和决定（详见表1）。

　  资料来源：《建国初期社会救济文献选载》，《党的文献》2000年第4期；《中央人民政府法令汇编（1949～1950年）》，人民出版社1952年版；《中央人民政府法令汇编（1951年）》，人民出版社1953年版；《中央人民政府法令汇编（1952年）》，法律出版社1954年版；《中央人民政府法令汇编（1953年）》，法律出版社1955年版；《中央人民政府法令汇编（1954年1～9月）》，法律出版社1955年版。新生的人民政权制定和颁布的对失业者的登记、管理、临时救济、促进就业等多项措施，充分考虑了当时国家政权稳定、人民安居乐业的需要，同时又注重标本兼治，尽一切可能扩大就业，为各级政府有效应对失业问题、救济失业职工和创造就业条件等提供了政策依据。

　　（四）寻求有效办法确保政策的落实

　　党和政府为解决失业问题不仅制定了一系列政策，而且注重将政策落到实处。当时救济工作中出现了一些问题，如有的地方以工代赈的工资一律平均发放，导致出现“磨洋工”现象；有的地方动员还乡生产时采取推出门不管的态度，致使失业工人回乡后生活没有着落，去而复返。在生产自救方面，有的地方缺乏调查研究又疏于检查，以至发生中途垮台现象；有的则将生产资金零星地发给个人，结果吃光赔尽又来救济。［20］这些问题的出现大多与用人不善、一些干部脱离群众及管理工作方法不当有关，对此，党和政府积极寻求有效办法加以解决，如中央大力提倡发挥工会作用，利用各级地方工会与产业工会完成登记和救济失业工人的工作；发挥失业工人中积极分子的作用，力求取得群众的信任并做到公平合理；召开失业工人代表大会，解决工作中出现的问题；由已经登记的失业工人向未登记的失业工人进行宣传；在登记的同时施行紧急救济；等等。

　　1950年7月5日，中央总结并推广了武汉市救济失业工人工作中行之有效的方法，如吸收失业工人办救济事业；在各厂在业工人中组织救济委员会负责筹集失业救济基金；考虑以工代赈的失业工人的困难，并主动寻求解决之道；事前向工人讲清楚以工代赈的工资待遇，说明政府已尽力而为；在以工代赈中，建立按级汇报制度，参加救济工作的干部要深入工人了解民情，及时解决问题；针对以工代赈工人存在“失业是丢人”的想法，组织各机关及在业工人慰劳，消除工人的心理负担。［17］这些方法体现出各级组织在处理失业问题时的全面性和灵活性，注重充分调动广大工人的积极性，切实保障了党和政府关于救济失业人员政策的有效落实。

　　三、解决城市失业问题政策和措施的特点

　　新中国成立初期，城市失业问题的迅速解决突显了第一代中央领导集体的政治智慧。实践证明，这些政策、措施是符合中国国情且行之有效的，并呈现出以下三个特点：

　　（一）以人为本，区别对待

　　做好“人”的工作是解决失业问题的根本所在，党和政府以人为本，针对不同的失业主体采取了不同的政策、措施。1950～1951年，中央出台的关于失业救济的指示中有专门针对工人的，也有针对失业教师和失学学生的。此后，政务院又发布了《关于处理失业工人办法》等一系列文件（如《关于处理失业工人办法》、《关于解决失业知识分子问题的方针和办法》、《关于处理失业旧军官旧官吏的方针和办法》、《关于解决农村剩余劳动力问题的方针和办法》、《关于处理少数民族劳动就业与救济问题的意见》、《对被迫害回国的难侨和有困难的归侨的安置问题》、《僧尼道士的生活情况及处理意见》及《有关城市社会救济问题的情况及处理意见》，参见中南军政委员会劳动就业委员会办公室编：《劳动就业政策》，1952年。），进一步细化了失业人员的类型，并提出有针对性的解决办法，既体现出以人为本政策的连续性，同时兼顾到了原先没有关注到的失业群体，如旧军官、旧官吏、少数民族等。

　　党和政府根据不同的失业主体采取了不同的救济方式，如对失业工人强调要加强有计划的转业训练，将临时救济安置与恢复发展生产、促进就业结合起来；对于有商业技术的失业店员，刘少奇指示将失业店员招纳进国家的商业机关和合作社，“加以政治的和新式商业知识的训练，然后依其成绩分配他们到国家的和合作社的商业和工业中工作”［10］（p.651）；对旧人员和对革命有过贡献的工商业者采取“包下来”的政策；对失业知识分子，则办培训班进行思想教育和改造，并适当安排就业；对从农村流入城市而导致失业的农民进行限制，防止了问题的恶化。上述做法具有明显的针对性，既有利于发挥失业人员为新政权服务的积极性，实现旧人员就地转化，又有利于尽快建立新政权、安定社会秩序和恢复经济建设。

　　（二）应急措施与长效政策相结合

　　面对严重的失业问题，临时性救济是在短期内遏止事态进一步恶化的必要举措。仅1950年，党和政府就出台了多项措施推进临时救济工作，其中包括：紧急设立救济工作机构、以全国动员的方式筹措救济基金、以工代赈、生产自救、还乡生产、发给救济金解决生计问题、短期培训失业工人、登记介绍工作等。这些临时救济措施发挥了防止失业问题进一步恶化、缓和失业工人情绪和保障失业工人基本生活的作用，但临时救济因资金等原因难以长期维持，发放救济金还会造成失业者心理依赖的不良后果，“包下来”的政策只是针对新中国成立初期一部分特殊失业群体，因此不适宜长期推行。

　　党和政府更为重视长效政策的制定和推行，多管齐下解决问题，如提出劳动就业登记、调整完善经济结构创造就业、根据国家经济发展需要分期有计划地对失业者加以训练和改造等，并对主管失业问题的专设机构以及相关各级组织的责任义务进行规范，通过逐步完善的组织持续渐进地减少失业。对于长效政策的推进，党和政府做了通盘考虑：通过统筹规划合理配置劳动力资源，形成增加就业和生产提高的良性循环；提出工业、农业、财政、贸易等都需要大发展，以便吸收自己系统的剩余劳动力，同时接收新的工人和其他人员，并要求各行业对吸收的失业工人加以训练使用；加大国家对教育事业的投资，大力培养失业工人的技能和素质，为各行业发展的需求提供合格的劳动者奠定基础；将公费医疗推广到乡，吸收大批知识分子学习卫生工作；要增加社会消费，发展私营工商业帮助解决就业；要求公安部门负责对社会游民进行劳动改造和思想改造，维护安定的社会秩序。［8］（pp.110～120）

　　（三）加强对失业者的培训，力求标本兼治

　　要从根本上解决失业问题，必须全方位提高失业人员的技术水平和文化素养，以适应国家建设的需要。为了使劳动者的能力与生产岗位的需求相适应，党和政府十分重视加强对失业者的培训，并做出了具体的政策安排。因失业对象不同，有的采取组织业余学习的方式，有的进行转业训练。针对失业知识分子存在的学用脱节问题，中央要求经过训练和其他方式促其就业，参与国家建设。［6］1950年8月25日，政务院又下发了《关于选训各大城市失业店员及失业知识分子计划的令》［21］。在中央统一领导下，各地对城市失业者的培训取得了显著的进展，1950～1952年，各大城市举办转业训练的单位和训练人数不断增加。政府对失业工人有计划、有针对性的培训既利于短期内提高失业人员的劳动技能，促进其就业，又可以从长远上使劳动者适应大规模经济建设和工业化发展的需求，同时也避免了缺少文化素养和工作技能的社会成员依赖救济和缺乏主动就业的动力的问题，充分体现了党和政府解决城市失业问题标本兼治的特点。

　　四、解决城市失业问题取得的成效及深远影响

　　面对严重的城市失业问题，党和政府积极应对，制定的政策和措施产生了良好的效果，1950年7月至1952年9月，中国30个省、12个市安置的就业人数为1184446人［20］（p.260）（详见表2）。

　  资料来源：中国社会科学院、中央档案馆编：《1949～1952中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工福利卷》，中国社会科学出版社1994年版，第260页。城市失业问题在短时期内得到缓解，这是新生人民政权取得的一项重要成就，其重大的意义和深远的影响主要表现在以下几个方面：

　　首先，党和政府的公信力和凝聚力大大提高，广大工人、商人、知识分子更加拥护新生的人民政权。大多数社会成员通过参加工作获得了生活保障，生活水平有了提高，对党和政府信任度和满意度也显著提高，增加了对新生政权的政治认同，保证了人民政权的稳定。救济失业工作开展以后，工人普遍反映说：“以前我们失业挨饿谁来管，现在能做工的有工做，不能做工的有救济粮，只有我们工人自己的政府，才会照顾得这样周到”。［20］（p.206）由于在各项救济工作中进行了普遍的政治教育，失业工人的政治觉悟有了普遍的提高，“在抗美援朝运动中，上海一次就有失业工人三百多名到朝鲜参战，一千八百余名参加了军事干校和人民警察。镇江有失业工人三十五名走上前线……汕头的失业工人百分之九十七都参加了和平签名运动”。［20］（p.206）

　　其次，由于就业增加，为国家经济建设提供了较为充分的劳动力资源，有利于国民经济的恢复和发展。1952年8月10日，《人民日报》社论指出，国家财政经济取得了根本性好转，中国的工业生产总值，1951年比1950年增加了26.7%，1952年又将比1951年有更大的增加。全国35种主要工业产品，已达到战前最高年产量的126%。［22］经济恢复和增长都十分显著，经济形势得到根本好转，这些都与失业问题的有效解决密切相关。由于国家经济力量的增长，人民生活也得到逐步改善，更增添了群众对新生人民政权的信任。

　　再次，失业问题的迅速解决，有利于社会秩序的稳定和社会治安的好转。据统计，从1951年开始刑事犯罪率迅速下降，社会治安明显好转。失业问题的迅速解决，使城市失业者重获新生，极大地增强了社会凝聚力，稳定了社会秩序。

　　最后，新中国成立初期党和政府制定的关于城市失业救济的政策与措施，对当今中国解决失业问题具有重要借鉴作用和启示意义。失业问题既与经济问题相关，又与社会问题相关，这是一个牵涉面极广的综合性问题，当时解决城市失业问题的指导方针与采取的许多措施，如坚持以人为本的原则，关注人民的根本利益和迫切需求，解决人民的切实困难，设置处理失业问题的专门机构，将短期救急举措与长远筹划相结合，重视加强失业者的培训等，为我们如今解决失业问题提供了历史经验。

　　［ 参 引 文 献 ］

　　［1］ 《中国劳动工资统计资料（1949～1985）》，中国统计出版社1987年版，第109页。

　　［2］ 《国民经济恢复时期的北京》，北京出版社1995年版，第665页。

　　［3］ 《上海市失业工人救济委员会关于各种救济工作按年度统计表》，上海市档案馆：B129-1-31-1。

　　［4］ 《武汉市志·经济管理志》，武汉大学出版社1999年版，第451页。

　　［5］ 《1950年广州市救济失业工人工作总结报告》，广东省档案馆：204-1-170。

　　［6］ 《政务院关于处理失业知识分子、工人的指示及本市有关报告》，天津市档案馆：401206800-X0053-C-000324。

　　［7］ 《南京市民政局关于1949～1959年南京市社会福利工作的十年》，南京市档案馆：全宗号5012，永久卷0028。

　　［8］ 《周恩来经济文选》，中央文献出版社1993年版，第13页。

　　［9］ 《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第69页。

　　［10］ 《建国以来刘少奇文稿》第2册，中央文献出版社2005年版，第64页。

　　［11］ 《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年版，第13页。

　　［12］ 《中央人民政府政务院关于劳动就业问题的决定》，《人民日报》1952年8月4日。

　　［13］ 《有计划有步骤地实现全面的劳动就业》，《人民日报》1952年8月4日。

　　［14］ 《市劳动介绍所组织通则》，《人民日报》1950年5月20日。

　　［15］ 《救济失业工人暂行办法》，《人民日报》1950年6月19日。

　　［16］ 《周恩来年谱（1949～1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第221页。

　　［17］ 《建国初期社会救济文献选载》，《党的文献》2000年第4期。

　　［18］ 《中央人民政府政务院劳动就业委员会关于失业人员统一登记办法》，《人民日报》1952年8月30日。

　　［19］ 上海市处理失业知识分子委员会：《市委员会关于检送1951年12月1日至1952年10月31日失业知识分子情况统计表》，上海市档案馆：B1-1121-204。

　　［20］ 中国社会科学院、中央档案馆编：《1949～1952中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工福利卷》，中国社会科学出版社1994年版，第207页。

　　［21］ 《中央人民政府政务院关于选训各大城市失业店员及失业知识分子计划的令》，天津市档案馆：401206800-X0053-C-000182-002。

　  ［22］《我国财政经济情况根本好转的标志》，《人民日报》1952年8月10日。