一、市场经济改革呼唤新的社会福利制度

一个国家的社会福利制度必然与该国的经济、社会发展水平相适应。经济体制的市场化取向改革目标确定后，在社会福利领域迫切要求建立与之相适应的社会福利制度，社会福利的改革和转型成为必然。

（一）　 市场经济风险迫切需要建立健全社会福利制度

计划经济时期中国社会福利主要由三部分组成，一是城镇职工福利，由企事业单位提供;二是城镇“三无”群体社会福利，由各级政府提供和管理;三是农村“五保”和孤儿福利，由农村集体筹资，政府给予少量补贴。无论哪种形式的福利，基本特征都是纯公益性的，不核算成本，不讲求效率，为单一所有制。［1］当时社会福利把大部分人都网罗到城市劳动保险和农村集体保障这两张“安全网”中。露在网外的或挂在网边的人依靠“民政福利”帮助，获得相应的生活保障。因此，计划经济时期人们的福利水平尽管不高，但只要有单位，职工就等于进了“安全网”。

1984年中共十二届三中全会启动城市经济体制改革后，私营经济、个体经济如雨后春笋般涌现，其共同特征是没有建立健全职工福利保障制度。原来的职工逐渐失去了“安全网”的保障作用。受企业市场竞争的影响，有的职工工资无法保障，有的随时可能失去工作。随着以公有制为基础、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的确立，“露在网外边”的人明显增多。企业改革、职工下岗和失业等问题相继出现。在以竞争和优胜劣汰为基本特征的市场经济中，不仅个体企业面临破产，国有企业也面临倒闭的风险。

经济体制转轨使人们的生活风险明显加大。政府和企业已经没有能力再像从前那样包办一应俱全的单位福利了。无论是市场取向改革带来的社会风险的增加，还是社会福利改革中面临的重重阻碍，都迫切要求对传统的社会福利制度进行彻底的调整和变革，重新构建新型的现代社会福利制度。

（二）经济体制改革要求政府转变职能，改变独家包办社会福利的做法

计划经济体制下的政府既承担制定政策的职能，还承担具体的经营、管理社会事务的责任，带来的后果是政府在社会经济生活中既越位又缺位。“越位”是指政府包办代替，管了许多不该管的事;“缺位”是指政府在应该履行自己职责的领域力度不够，没能很好地承担起本来应该履行的职能。具体在社会福利领域，政府采取独家包办的模式，通过民政部门直属、直办、直管社会福利事务，在社会福利体系中占有绝对主体地位，排斥社会力量的参与。包办福利给政府带来沉重的财政压力，也导致了社会资源动员不足，社会福利不计成本、不计效率，服务质量低，福利机构长期低水平简单运行等弊端。政府投入大量资金和社会资源来维持社会福利，尽管为民众提供了相应的福利产品，但却造成了资金消耗和资源的不合理使用，其实质是损害了社会成员的福利，社会总福利不但没有增加反而减少了。社会福利的社会化效用长期得不到体现。

经济体制改革要求政府必须履行好自己的职责，扮演好自己的角色，对自己的职能做出准确定位，包括政府在社会福利中的准确定位。随着市场经济体制改革的深入和社会福利制度的转型，政府职能转变成为一个突出的问题显现出来。

（三）改革要求增强企业竞争力，减少“单位福利”负担过重的局面

计划经济体制下职工福利与就业紧密相连，政府强制企业包办职工福利事务并提供相应的财政保障。企业为职工提供住房、医疗、生活、子女就业等一切生老病死的福利津贴和服务。职工获得了比较健全的福利保障，企业却背负了沉重的财政和管理负担。企业的负担最终由国家通过提供亏损补贴或拨款的形式来买单。这一时期，社会福利支出对企业的生产经营活动并没有不利的影响。

改变企业办社会的状况是市场经济的必然要求。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》要求企业成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者。1993年，中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出建立“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。企业作为独立的经济实体要在市场中参与公平竞争，福利负担的多少直接影响企业的生产经营活动。企业改革可能使职工原来的福利待遇削弱，还可能使部分职工丧失社会福利待遇。职工的福利待遇不再像从前那样一劳永逸和一成不变了。在此情况下，迫切需要对原有的“国家—企业”福利运营模式，即国家作为社会福利的责任主体，企业具体实行社会福利的一切管理职能的机制做出转变和调整。