社会救助是指由政府承担责任，为城乡贫困家庭提供物质帮助，使这些家庭能够抵御生存危机，从而维持他们基本生活的一种社会保障制度。我国社会救助制度模式的选择及其发展，既与特定时期的社会条件、经济发展状况有关，也受到经济体制、用工方式以及社会保障制度的制约。建国初期的社会救助主要通过紧急救助的形式，为战后大量贫民提供临时性救助，帮助他们渡过难关。进入全面建设社会主义时期后，单位体制成为我国最主要、最基本的社会组织方式，社会救助的主体转变为孤老病残、无单位人员以及一些具有特殊社会身份的困难人员，拾遗补缺的作用明显。改革开放前期，我国的社会救助先是恢复计划经济时期的救助模式，维持城乡分野的救助格局，并在救助范围、救助方式、救助资金投入等方面有所发展。进入20世纪90年代以后，与社会主义市场经济体制相适应，逐步构建了以低保救助、五保供养为核心，以专项救助为辅助，覆盖城乡的新型社会救助体系，初步实现了新型社会救助制度的定型化、规范化和体系化，实现了济贫理念由“救济”向“救助”的转变，为今后我国社会救助事业的稳步发展奠定了基础。
　　一、建国初期到社会主义改造时期的社会救济（1949年-1955年）
　　由于连年战乱，民生凋敝，建国初期的社会经济面临崩溃。新生的人民政权在积极发展生产、强化社会调控能力的同时，迫切需要安抚贫民，解决他们最为紧迫的生存问题，维护基层社会稳定。加之从1949年到1952年接连发生全国性的水、旱、风暴等自然灾害，造成这一时期城乡贫困人口众多，需要救济的人群包括灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠的孤老残幼等十余种。据统计，1949年底全国有灾民4550多万人、数百万孤老病残人员，全国急需救济的群众总数在5000万人以上，占当时全国总人口的10%。①此外，大量失业人员生活也陷入困境。据1 950年9月底的不完全统计，“全国失业工人共有1220231人，失业知识分子188261人，共计1408492人。此外，尚有半失业者255769人，将失业者120472人”②。解决这部分群众的生活困难，保障他们的基本生活，对解放战争的彻底胜利和新生人民政权的巩固具有重要意义。
　　新成立的中央政府对困难群众救济工作十分重视。19 50年4月，中央人民政府组织召开中国人民救济代表会议，会议确定了“在政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济原则。会后成立中国人民救济总会，并确立救灾救济的工作方针是“在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”。1950年7月，第一次全国民政会议将救灾救济确定为内务部的重点丁作之一，并设立社会司主管全国社会救济工作。1953年7月，内务部增设救济司，主管农村救灾和社会救济事务。各级政府也相应设立了专门的职能机构，社会救济工作随之在全国范围内广泛展开。这一时期的社会救济具有明显的突击性紧急救助特征，针对不同人群采取不同救助政策，主要救济形式：一是为困难群众发放救济款物。1 950年到1 954年，国家共发放10亿元农村救灾救济款，同时还发放了大量的救济物资。针对城市无依无靠的孤老病残人员以及其他生活困难人员，主要通过经常性救济或临时性救济方式保障其基本生活。据不完全统计，从1954年到1957年国家共支出城市社会救济费l亿多元，救济了1000多万人。二是发动慈善募捐，组织群众互助互济。通过开展捐赠“一把米”、“一件衣”、“一元钱”等群众互助活动，维持困难群众基本生活。1 956年9月，内政部谢觉哉部长专门向中央提出募捐寒衣救济灾民的请示，经中央批准后，部分省份在县级以上机关、团体、企业干部等中间开展募捐工作，对化解白然灾害对农村困难群众的影响发挥了重要作用。一些地方还组织互助组、合作社等合作组织，展开生产自救。三是通过遣散、教育、改造等方式，解决游民、娼妓等问题。对于流散在大小城市的国民党军队散兵游勇，除一小部分经短期集训教育后安置到厂矿就业外，大部分发给路费钱粮资遣回乡。全国共资遣俘虏和散兵游勇约400万人。对一般流氓分子和娟妓则采取教育和救济相结合的方式，成立专门的生产教养院、妇女教养院和新人习艺所等机构进行教育改造。截止19 53年l1月，全国共创立920所生产教养院，收容改造妓女、乞丐、小偷、游民等44.8万人。四是妥善安置农村流入城市的难民、灾民和贫民。采取的安置措施主要是疏散、收容、遣送等。据南京、上海、武汉、广州等8个城市的粗略统计，到19 50年底，共遣送回乡110多万人。这对于稳定城市社会起到了重要作用。五是解决失业人员基本生活问题。一方面，积极发展生产，吸引就业；另一方面，“以以工代赈为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法”，⑦进行救济和安置。截止1950年9月底，“以工代赈78955人，生产自救74798人，还乡生产62922人，发放救济金405775人，转业训练23157人，介绍就业81458人，共计726635人，即有半数以上的失业工人已经得到救济。
　　建国初期大规模的紧急救济，不仅使数千万挨冻受饿、挣扎在死亡线上的人员有吃有住有衣穿，摆脱了死亡威胁，而且对于妥善解决旧社会的遗留问题，恢复发展国民经济，巩固新建立的人民政权起到了至关重要的作用。这一时期确立的社会救济方针、原则和方式，成为我国社会救助制度的雏形，同时也为今后我国社会救助事业的发展奠定了基础。